5.2. De complexe wet- en regelgeving en de handhaving
daarvan
Het milieubeleid is in belangrijke mate een vergunningenbeleid.
In Nederland mag een onderneming pas afval verwerken wanneer
daarvoor een vergunning is verstrekt. Deze vergunning kan door
verschillende bevoegde gezagsdragers worden afgegeven en voor
verschillende deelstromen van de afvalketen gelden. Door een
stringent vergunningenstelsel meende de overheid de afvalbranche te
kunnen reguleren. Achteraf kan worden gesteld dat in dit stelsel
het aspect van controle en handhaving onvoldoende tot slecht uit de
verf is gekomen:Zeker in de jaren zeventig en tachtig waren de
achtereenvolgende regeringen zo gericht op het formuleren van
milieubeleid, het maken van wetten en regelingen en het opzetten
van een organisatie voor de vergunningverlening, dat van de
handhaving niet veel terecht kwam (Aalders, 1994, 290).
De handhaving was – en is, zoals nog zal blijken – het stiefkind
van het milieubeleid. Dit heeft te maken met het feit dat het
bestuurlijke handhavingsrecht en het strafrechtelijk
handhavingsrecht door elkaar lopen of elkaar soms zelfs
tegenwerken. De nieuwe, op privaatrechtelijke gronden toegevoegde,
handhaving via convenanten heeft de handhaving van milieuwetten en
-regels er ook niet bepaald gemakkelijker opgemaakt. Daarnaast
bestaat er een gebrekkige cordinatie tussen bevoegde instanties,
zijn vergunningverstrekking en handhaving vaak binnen n afdeling
van gemeente of provincie verenigd en blijken bij handhavers en
toezichthouders de economische belangen in de praktijk niet zelden
een adequate handhaving in de weg te staan. Pas in de jaren
negentig wordt vanuit de overheid weer wat aandacht geschonken aan
een systematische handhaving van milieuwetten. In 1995 zou die
handhaving op een adequaat niveau moeten zijn (Aalders, 1994, 305)
Noot .
Naast de handhavingsproblematiek, die meer omvat dan hier
summier is weergegeven, kan worden gemeld dat de wet- en
regelgeving op het gebied van het milieu op zichzelf al voldoende
inhoudelijke problemen kent. Het is zeer goed mogelijk gebleken
stoffen te omschrijven, maar uiterst moeilijk in wetten
wetenschappelijk verantwoorde omschrijvingen van materialen
te geven. En slaagt de overheid daarin, dan worden door sommige
belanghebbenden direct langdurige juridische procedures gestart
waarmee wordt gepoogd die omschrijvingen onderuit te halen. De
ingewikkelde en tegenstrijdige jurisprudentie voor het verschijnsel
zeefzand is bijvoorbeeld zeer verwarrend voor handhavers
Noot . Bestaan over de omschrijvingen van materialen in
Nederland al verschillen van mening, in internationaal verband zijn
deze verschillen alleen maar groter. Normeringen worden derhalve in
nationaal en internationaal verband anders genterpreteerd. Ook dat
biedt speelruimte en gelegenheid. Voorts kan worden gemeld dat veel
regels op het milieugebied te moeilijk zijn voor de
uitvoeringspraktijk. Tegen deze achtergrond gaat de overheid door
met het steeds maar stellen van nieuwe regels en wetten om gelijke
tred te houden met nieuwe wetenschappelijke inzichten in de gevaren
van stoffen. De nieuwe wetten en regels zijn ook nodig omdat
telkens nieuwe materialen worden bedacht en geproduceerd in de
industrie die uit milieuhyginisch oogpunt aandacht verdienen. Het
is tegen deze achtergrond niet verrassend dat de meeste
milieuschandalen zijn uitgelopen op veroordelingen op grond van
commune delicten als fraude of valsheid in geschrifte.