2. DE AANTREKKINGSKRACHT VAN DE BOUWNIJVERHEID OP DE
GEORGANISEERDE MISDAAD
In de inleiding van dit deelrapport staat aangeven dat de
bouwnijverheid een zeer aantrekkelijk doelwit voor criminele
groepen vormt om op illegale wijze hun inkomsten te vergroten.
Waarom dat zo is, moet worden geput uit de buitenlandse literatuur,
omdat in Nederland geen literatuur over dit onderwerp bekend is. Er
is niet gestreefd naar een volledig overzicht van de
wetenschappelijke literatuur. Anderson (1979) heeft zes redenen
naar voren gebracht waarom de georganiseerde criminaliteit in
legale economische sectoren actief wil zijn. In de eerste
plaats om de winsten die daarmee kunnen worden behaald. Door middel
van geweld, afpersing en opdringen van protectie kan een vaste bron
van inkomsten worden verkregen die niet afhankelijk is van onzekere
marktomstandigheden die illegale sectoren zo kenmerken. In de
tweede plaats kunnen criminele groepen daarmee hun criminele
activiteiten spreiden: de risico’s van opsporing door politie en
justitie zijn in legale bedrijfstakken doorgaans veel kleiner dan
in de markten van de levering van illegale goederen en diensten.
Politie en justitie zijn nauwelijks op de hoogte van het
functioneren van legale branches en hun opsporingsactiviteiten zijn
er, op enkele bijzondere uitzonderingen na, niet op gericht
(Wietink, e.a., 1994). In de derde plaats kunnen leden van
criminele groepen met legale bedrijven hun familieleden (niet
zelden hun nabestaanden) mee laten profiteren van hun criminele
activiteiten. Legale bedrijven kunnen worden gerfd, illegale
uiteraard niet. In de vierde plaats kan een lid van een
criminele groep met legale bedrijven diensten verlenen aan andere
leden van de groep, zoals een werkgeversverklaring, waarmee hun
aanwezigheid in de samenleving kan worden gelegitimeerd. Als
vijfde reden noemt Anderson dat een legaal bedrijf kan
fungeren als dekmantel voor veel criminele activiteiten als
drugsmokkel of het witwassen van geld. Als laatste reden
noemt zij dat een legaal bedrijf een belastingdekmantel biedt aan
de georganiseerde misdaad door gewoon, net als elk bedrijf of
burger, geheel of gedeeltelijk belasting te betalen. Daaraan kan
volledigheidshalve worden toegevoegd dat een plaats in een legale
branche ook een legitieme positie in de samenleving kan opleveren.
Deze komt tegemoet aan nieuwe uitingsvormen van misdaad:In keeping
with modern trends, and apart from their income producing criminal
activities, racketeers have been making increased efforts to
improve their image and to legitimize and better utilize their ill
gotten wealth. …they are adopting a changeover from rough
mob-type operations to the smooth business-like approach (NYSCI,
1970, p. 23).
Maar een racketeer blijft een racketeer: illegale middelen
worden gebruikt om zaken te doen. Voor de bouwnijverheid is de
eerste reden nog altijd de belangrijkste. Er gaat heel veel geld in
om (alleen in Nederland al ruim 60 miljard gulden) en de aard van
de werkzaamheden (onder grote tijdsdruk opleveren, duur materiaal,
het ter plekke moeten werken) is zo georganiseerd dat elke
verstoring van het bouwproces veel geld kost voor aannemers. En dus
kwetsbaar is (hierover later meer). Want onder welke omstandigheden
maakt de georganiseerde criminaliteit een kans in legale bedrijven
te infiltreren? Die kans is groter naarmate in een branche (1) een
grote concurrentiestrijd bestaat tussen kleine ondernemingen; (2)
(langdurige) conflictsituaties zijn tussen werkgevers en vakbonden.
De georganiseerde criminaliteit ontplooit overigens vaak op verzoek
van n van de partijen activiteiten binnen de bedrijfstak en zelden
op eigen initiatief (Arlacchi, 1993; (3) kleine bedrijfseenheden
bestaan, met hoge arbeidskosten, sterke concurrentiestrijd en
potentieel veel bedrijfsfouten; (4) een lage sociale status kent
waarin bedrijven worden geleid door minder goed geschoolde
ondernemers, en (5) regionaal gebonden activiteiten bestaan van
voornamelijk kleine, op familiebanden gebaseerde ondernemingen
(Reuter, 1994, p. 110-115).
In het buitenland is al lang sprake van innesteling van
criminele groepen in de bouwnijverheid. In Japan schatten
politiedeskundigen dat Yakuzagroepen ten minste 2 3 procent van de
totale omzet in de gehele bouwnijverheid opstrijken. Deze groepen
hebben in de branche al een lange traditie. Aannemers worden
gedwongen protectiegelden te betalen (meestal een bepaald
percentage van de omzet), aanbestedingen van de overheid worden via
corruptie en (de dreiging met) geweld zo gestuurd dat eigen
aannemers de bouwopdrachten krijgen en bedrijven die niet wensen
mee te werken met de Yakuzagroepen worden stelselmatig met allerlei
geweldsmiddelen uit de bouwmarkt gewerkt. De grootste Yakuzagroep
in Japan, de Yamaguchi-gumi, heeft haar hoofdkwartier in de
havenstad Kobe en heeft daar naast de prostitutie, het gokwezen en
de drugshandel ook greep op de bouwactiviteiten. Het mag geen
verwondering wekken dat de vele miljarden die nodig zijn om Kobe
weer op te bouwen na de aardbeving van het afgelopen jaar, een
aantrekkelijk doelwit vormen voor deze criminele groep.
In Itali is sinds de jaren zestig en zeventig de mafia op grote
schaal doorgedrongen in de bouwnijverheid (Fijnaut, 1993; Falcone
en Padovani, 1993; Arlacchi, 1993). Via zijn gesprekken met
pentito Calderone concludeerde Arlacchi dat Corleonese
mafiafamilies greep hebben op vrijwel alle aanbestedingen en
bouwactiviteiten in Sicili. Fijnaut (1993, p. 153) stelt dat de
mafia in die jaren er zelfs in slaagde grote delen van ettelijke
legale economien (toerisme, groothandel, transport, enzovoort) in
het zuiden van Itali in handen te krijgen en meent dat een
samenspel van factoren hiervoor verantwoordelijk is. Naast de
traditionele afkeer van de bevolking van welke overheid ook en de
klassieke verstrengeling van de mafia en (lokale) politieke macht,
had het zuiden van Itali in die dagen te maken met een economische
crisis. De vele lires die ter stimulering van de economie naar het
zuiden vloeiden, vormden een aantrekkelijk doelwit voor de mafia.
Arlacchi (1993) voegt daaraan toe dat de greep van de mafia op de
bouwnijverheid niet in de laatste plaats door de aannemers
zelf is genitieerd. Mafiagroepen werden te hulp geroepen om
de concurrentie van bouwbedrijven uit het noorden van Itali het
hoofd te kunnen bieden. Met geweld en brandstichtingen werden
Noorditaliaanse bouwbedrijven uit het zuiden verjaagd en buiten de
openbare aanbestedingen gehouden. De regionale bouwnijverheid werd
daarmee gevrijwaard van de concurrentie van kwalitatief betere
aannemersbedrijven uit het noorden. Natuurlijk werd door deze hulp
wel het paard van Troje binnen de branche gehaald. De Napolitaanse
Camorra, de ‘Ndrangheta uit Calabri en de Corleonegroep, hebben
binnen de context die Fijnaut heeft geschetst, de kans gehad
vrijwel alle bouwactiviteiten in het zuiden van Itali onder hun
controle te brengen. Met deze vorm van racketeering wordt veel geld
verdiend en zijn deze groepen van een vaste bron van inkomsten
verzekerd. De vermoorde onderzoeksrechter Falcone (en Padovani,
1993, p. 105) zegt over de rol van de Italiaanse mafia in de
bouwnijverheid het volgende:Je kunt het niet over winstbronnen van
de mafia hebben zonder te praten over n van de meest profijtelijke
bronnen van
allemaal: de inschrijvingen bij de bouw en de onderaanbestedingen.
Ik vraag mij zelfs af of dat niet alles slaat. De controle op de
openbare inschrijvingen is al enkele tientallen jaren in handen van
de mafia. De huidige omvang daarvan is indrukwekkend.
De Italiaanse mafia heeft als gevolg van de Europese eenwording
en de situatie in het eigen land (zie het deelrapport van Bovenkerk
en Fijnaut in verband met de Italiaanse mafia) haar activiteiten
voor een deel verlegd naar andere Europese landen. Een van die
landen zou Duitsland zijn omdat daar na de eenwording veel gebouwd
wordt en er traditioneel in die branche veel (cash) geld in omgaat.
Hoewel Duitsland wel geregeld wordt genoemd (Peters, 1990)
ontbreekt het tot dusverre aan concrete aanwijzingen dat de
georganiseerde misdaad zich in de bouwnijverheid van de oosterburen
heeft genesteld (BKA, 1990). Mller (1993) die de corruptie in de
bouw nader heeft bekeken, komt tot de slotsom dat van
mafiapraktijken hem in die bedrijfstak van dat land niets is
gebleken.
In Frankrijk bestaan berichten dat Italiaanse mafiagroepen met
name in het zuiden actief zijn. Een speciale onderzoekscommissie
die door het Franse parlement is ingesteld naar aanleiding van
verontrustende berichten in de media over de rol van de mafia in de
bouw, concludeerde in 1993 dat inderdaad de Italiaanse mafia in het
zuiden actief was. In de omgeving van Grenoble zou zij ook een
positie in de bouwnijverheid hebben verworven.
In Belgi heeft de zaak Bongiorno-Steinier laten zien dat ook
daar de Italiaanse mafia zich een plaats in de bouwnijverheid heeft
verworven (Fijnaut, 1993; Ilegems en Sauviller, 1995). In de streek
van Bergen-La-Louvire-Namen in het milieu van Italiaanse
immigranten, waren op het einde van de jaren tachtig en in de
beginjaren negentig Italiaanse koppelbazen actief, waarvan Carmelo
Bongiorno de grootste was. Zij hadden soms wel 18.000 bouwvakkers
in dienst en per jaar werd ongeveer BFR 27 miljard schade door de
Belgische staat geleden aan gemiste belastingafdrachten en niet
betaalde sociale premies. Fijnaut beschrijft van deze Italiaanse
koppelbazen de wijze waarop zij te werk gingen. Via stromannen
worden slecht lopende bedrijfjes overgenomen die vervolgens arbeid
tegen zeer aantrekkelijke tarieven aanbieden. Soms wel 20-30% onder
de gangbare prijzen. Begerige legale aannemers zien uiteraard wel
veel in zulke aanbiedingen en gaan daarop gretig in. Men moet
daarbij niet denken dat alleen malafide opdrachtgevers en
bouwbedrijven van koppelbazen gebruik maken. Belgische journalisten
hebben uitgezocht dat ook de Belgische overheid van koppelbazen
gebruik heeft gemaakt (Ilegems en Sauviller, 1995, p. 179). Zo zijn
bijvoorbeeld het Anderlecht-stadion, kantoren van het Rode Kruis en
die van het ministerie van Financin met illegale arbeiders van
koppelbazen gebouwd. Zelfs het gebouw van de gerechtelijke politie
te Hasselt zou met de inzet van Italiaanse koppelbazen tot stand
zijn gekomen. Niet alleen de opdrachtgevers en aannemers spinnen
garen bij koppelbaaspraktijken, voor de werknemers van de
koppelbazen is het ook aantrekkelijk: zij verdienen meer dan
wanneer zij legaal zouden werken. De enige partij die schade
oploopt is de overheid omdat zij belastinginkomsten derft en de
afdracht van sociale premies misloopt. Wanneer de
opsporingsinstanties de criminele praktijken aan het licht brengen
dan worden de bedrijfjes snel verkocht of failliet verklaard en
gaan de werknemers over naar nieuwe bedrijven die door dezelfde
koppelbazen zijn opgericht. De zaak Bongiorno heeft laten zien dat
grof geweld in deze kringen niet werd geschuwd. De journalist
Steinier is in opdracht van deze koppelbaas om het leven gebracht.
Nadat Bongiorno voor de moord op Steinier door de politie was
opgepakt zijn zijn koppelbaasactiviteiten voortgezet door de broers
Alatta (Ilegems en Sauviller, 1995). Fijnaut benadrukt dat deze
zaak in Belgi veel gelijkenis vertoont met de methoden die
Italiaanse mafiagroepen in de New Yorkse bouwnijverheid gebruiken.
Al vanaf de jaren twintig van deze eeuw schakelen daar Italiaanse
mafiagroepen de concurrentie in de bouwnijverheid uit door beneden
de gangbare tarieven werk aan te bieden, door vakbonden met geweld
uit te schakelen en door concurrende aannemers met brandstichting,
bedreigingen en grof geweld uit de markt te werken. Over de wijze
waarop criminele groepen zich meester hebben gemaakt van de
bouwnijverheid is het meeste bekend in de Verenigde Staten. Daar
hebben diverse parlementaire en gemeentelijke commissies
verschillende onderzoeken verricht naar deze infiltratie in de
bouwnijverheid en de vakbonden. Daar is ook het meeste bekend
geworden over de aard en omvang van de georganiseerde criminaliteit
in de bouwnijverheid. Onderzoeken werden verricht in opdracht van
en door speciale commissies zoals de President’s Commission on
Organized Crime uit 1986 en de New York State Organized
Crime Task Force (Goldstock et al., 1990). Het
wetenschappelijk belang van deze laatste studie is dat daarin op
systematische wijze de structuur en de organisatie van de
bouwnijverheid in New York uiteen wordt gelegd, het probleem van
racketeering van de bouwnijverheid en de vakbonden in kaart is
gebracht en de oorzaken van de aanwezigheid van georganiseerde
criminaliteit in die branche zijn uiteengerafeld. Het meest
belangrijke van deze studie is echter dat is geprobeerd op
sociaal-wetenschappelijke wijze empirisch onderzoek naar het
verschijnsel te verrichten en niet alleen af te gaan wat in de
media door journalisten, politiefunctionarissen of racketeers zelf
is beweerd.
Volgens Goldstock en anderen is de bouwnijverheid in New York
niet een georganiseerde industrie waar een
klein aantal grote concerns de dienst uitmaken, maar a huge,
fragmented, decentralized industry characterized by thousands of
small and mediumsized construction compagnies and materials
suppliers (NYSOCTF, 1990, p. 14). In de bouwnijverheid van die
stad zijn meer dan 100.000 mensen werkzaam en vele honderden
gespecialiseerde onderaannemers, honderden hoofdaannemers en
projectontwikkelaars. Hieronder zijn enkele grote en vele kleine
bouwondernemingen. Er zijn bouwondernemingen die al vele jaren
bestaan en die slechts voor n bouwproject in het leven worden
geroepen. Allerlei dienstverleners als makelaars, advocaten,
verzekeraars, banken, architecten, inspecteurs, ambtenaren en
politici zijn bij de bouw betrokken. Publieke werken bestaan uit
overheidsgebouwen en infrastructurele werken als bruggen, wegen,
tunnels, e.d. Private bouwopdrachten variren van eenvoudige
woonhuizen tot grote luxueuze winkelcentra. De werknemers in de
bouw zijn verenigd en georganiseerd binnen vele lokale vakbonden
die in vier grote groepen zijn te verdelen: (1) vakbonden voor
geschoold technisch personeel zoals electricins, loodgieters,
ijzervlechters; (2) vakbonden voor geschoold niet-technisch
personeel als metselaars, schilders en dakbedekkers; (3) vakbonden
voor ongeschoold personeel zoals sjouwers, en tenslotte (4)
vakbonden voor het personeel dat de toelevering van bouwmaterialen
verzorgt. Elk van deze vakbonden onderhandelt niet zozeer over
arbeidsvoorwaarden met elke individuele bouwonderneming, maar met
groepen van dezelfde soort bouwondernemingen. Al die
bouwondernemingen zijn op hun beurt georganiseerd in een aantal
onafhankelijk van elkaar opererende werkgeversorganisaties.
Deze structuur van de bouwnijverheid in New York houdt in dat er
een vrijwel onontwarbare knoop van onderhandelingen bestaat tussen
alle mogelijke partijen. Er moeten vele contracten worden
afgesloten om de bouwwerkzaamheden naar ieders tevredenheid te
laten verlopen:The presence of so many parties, engaged in so many
disparate activities with multiple layers of responsibilities and
often conflicting commands on loyalties, makes coordination of the
construction process an extraordinary challenge (ibid, p.
17). Kwaadwillenden kunnen dit kwetsbare proces op snelle en
eenvoudige wijze met illegale activiteiten verstoren. In de
Newyorkse bouwindustrie behoren middelen als afpersing
(betalen van geld om een impliciete of expliciete dreiging met
geweld te voorkomen), omkoping (betalen van geld in ruil
voor een gunst), diefstal (diefstal van goederen op de
bouwplaats), fraude, sabotage (beschadiging of vernietiging
van materialen, materieel of delen van het bouwsubject) en het
dreigen met n het toepassen van geweld (varirend van in elkaar
slaan tot liquidatie) tot het scala aan methoden waarvan criminele
groepen gebruik maken wanneer zij op het terrein van de
bouwnijverheid actief zijn Noot .
Racketeers zijn misdadigers die van criminaliteit in
legale sectoren van de economie hun broodwinning maken en die
dikwijls deel uitmaken van criminele groepen. Zij staan erom bekend
veelvuldig geweld toe te passen op grote delen van de Amerikaanse,
c.q. Newyorkse gemeenschap (Reuter, 1994, p. 113). In de Newyorkse
bouwindustrie zijn verschillende soorten racketeers actief. De
belangrijkste onder hen zijn de leden van de vijf Newyorkse cosa
nostra families. Deze cosa nostra families maken al decennia lang
deel uit van de bouwindustrie, daarbij gebruik makend van hun
kennis over bouworganisaties en hun netwerk van onderwereldfiguren.
Bovendien hebben ze de reputatie n de capaciteiten om geweld uit te
kunnen oefenen (NYSOCTF, 1990, p. 18-19).
Naast racketeering is corruptie een kenmerk van de Newyorkse
bouwindustrie. De onderzoekscommissie constateerde dat in de
bouwnijverheid in New York omkoping a way of life is
(ibid, p. 22). Omkoping van opdrachtgevers, van politici en
ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de aanbesteding van
publieke werken, van bouwinspecteurs die een andere kant opkijken
wanneer mindere bouwkwaliteit wordt geleverd, van
vakbondsbestuurders om contracten met zachte arbeidsvoorwaarden
buiten de leden om af te sluiten of van leveranciers om
bouwmaterialen op tijd geleverd te krijgen en bij de concurrent
juist niet, was (en vermoedelijk is nog altijd) schering en inslag
in New York. Hierbij moet men zeker niet denken dat het initiatief
voor omkoping uitsluitend bij de georganiseerde criminaliteit ligt.
Dezelfde participanten in de bouwnijverheid zijn er niet vies van
om zelf geld of goederen te vragen om een en ander te regelen. Zo
constateerde de commissie dat werknemers, bij voorbeeld, zo brutaal
zijn naast hun gewone loon extra geld aan hun bazen te vragen met
de belofte dan pas hun werk correct te zullen uitvoeren.
Al deze verschijnselen zijn desastreus voor de bouwnijverheid in
New York. De bouwprijzen zijn veel hoger dan elders in de USA, de
kwaliteit van de bouwwerken is minder, de vakbonden zijn
uitgeschakeld en de vrije economische mededinging is een fictie
geworden. Maar bovenal gebeurde het volgende:The power, influence
and criminal activities of New York City’s racketeers affect all
who participate in the construction industry, creating an
environment in which many suppliers, contractors, craftsmen and
laborers are deterred from performing an honest day’s work for an
honest day’s pay. When some do business through extortion, bribery,
sweetheart contracts and off-the-books payrolls, the reality of
economic competition pressures others to do the same (ibid,
1990, p. 37).
Wanneer de overheid niet in staat is op de een of andere manier
bescherming te bieden aan de aannemers en de werknemers in zo’n
branche (of aan de situatie mede debet is) ligt het voor de hand
dat zij gedwongen zijn een soort pact met de georganiseerde
criminaliteit te sluiten om hun economische activiteiten veilig te
stellen (Fijnaut, 1993). Men neemt in dat geval met minder winst
genoegen of de eventuele meerprijs verrekent men dan wel aan
opdrachtgevers: particuliere bedrijven of de overheid. Maar een
ander gevolg van racketeeringpraktijken is dat na verloop van tijd
eerlijke zakenmensen en werknemers de moed opgeven en naar elders
vertrekken of naar een andere branche (Jacobs, 1991, p. 53).
Bepaalde kenmerken van de bouwnijverheid bieden gelegenheid voor
racketeering. De onderzoekscommissie introduceert de begrippen
gevoeligheid en ontvankelijkheid van een legale branche voor
racketeering praktijken (ibid, 1990, p. 45; Jacobs, 1991).
De gevoeligheid geeft de mate aan waarin de structuur en de
organisatie van een legale economische branche: (1) incentives
scheppen voor de participanten in die branches om betrokken te
raken in racketeering of (2) de middelen en gelegenheid bieden voor
racketeers zowel van binnenuit als van buitenaf de branche te
benvloeden en eventueel te controleren. Bij benvloeding en controle
moet worden gedacht aan het onttrekken van betalingen door (a)
diensten aan te bieden zoals concurrenten uitschakelen, arbeidsrust
verzekeren, en zorgen voor een snelle levering van bouwmaterialen,
en (b) door met geweld te dreigen, zoals sabotage, brandstichting,
fysiek geweld of werkloosheid. De ontvankelijkheid wijst op
het profijt dat racketeers kunnen hebben van zo’n exploitatie van
een legale branche. Hierbij kan men denken aan de hoeveelheid geld
die in een branche omgaat en het gemak waarmee controle- en
opsporingsinstanties met geweld en omkoping kunnen worden
uitgeschakeld. Daarnaast zijn zaken van belang zoals de vaste
regelmaat van inkomen dat met racketeering kan worden behaald, de
mogelijkheden geld uit andere illegale activiteiten wit te wassen,
enz.
De bouwindustrie heeft een aantal eigenschappen die de
gevoeligheid van deze branche voor racketeering
vergroot: de vakbonden, de onderhandeling- en overlegstructuur, de
hevige onderlinge concurrentie, de hoge kosten van vertragingen en
de kwetsbaarheid van het bouwproces.