Het toename van illegale exploitatie van gelduitkerende machines
nam zo’n grote vlucht, dat het officile verbodsbeleid niet langer
houdbaar was. In 1986 werden gelduitkerende kansspelautomaten bij
wet gelegaliseerd. De plaatsing van dergelijke gokkasten nam daarop
dusdanig toe, dat veel gemeenten al snel overgingen tot een
restrictief plaatsingsbeleid, om het gokken enigszins in te dammen.
Volgens Kingma (1993) hangt dit restrictieve beleid voornamelijk
samen met de associatie van speelautomaten met criminaliteit, jeugd
en verslaving.

Begin jaren negentig werden de berichten over gokverslaving
steeds alarmerender. Dit deed een groot aantal
gemeenten besluiten tot een strenge beperking van het aantal
plaatsingsvergunningen per horecagelegenheid. Vooral de plaatsing
van kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca – cafetaria’s en
kantines – werd beperkt. In veel gemeenten besloot men het aantal
fruitautomaten in cafs (hoogdrempelige horeca genoemd) te beperken
tot twee per bar. Cafetaria’s mochten dan vaak nog maar n kast
plaatsen en kantine’s kregen een plaatsingsverbod. Deze restrictie
heet de zogenaamde 2-1-0-optie en werd in 1993 in 53 Nederlandse
gemeenten aangenomen, meestal in een convenant tussen de betrokken
automatenexploitanten, de horeca-ondernemers en de gemeente. In
datzelfde jaar besloten 145 gemeenten tot drastischer maatregelen;
zonder dat zij een convenant sloten, beperkten ze de plaatsing van
gokautomaten tot een optie van 2-0-0 of 1-0-0. Ruim driehonderd
andere gemeenten namen zich in 1993 voor om tot een inperking van
de plaatsingsvergunning te komen. In februari 1994 gingen in de
Tweede Kamer stemmen op om landelijk te besluiten tot de
2-0-0-optie en 1-0-0-optie. Daarop werd de commissie Nijpels
ingesteld om met een advies te komen, waarover straks meer.

Met ingang van 1 januari 1995 geldt er een verbod op de
zogenaamde piekautomaten; dit is een soort fruitautomaat die
bij pieken uitkeert. Hoe meer geld er over een lange periode
ingegooid wordt, des te groter de kans op een hoge uitkering. Door
dit beloningsschema is de speler geneigd lang door te spelen; hij
verwacht immers ieder moment de jackpot te scoren. De machines
kunnen zodanig gemanipuleerd worden dat ze slechts eens in de
zoveel dagen uitkeren. De hoge verslavingsgevoeligheid van deze
machines heeft geleid tot het verbod. Het gaat om circa 18.000
kasten; meer dan een kwart van het totale aantal speelautomaten.
Volgens metingen van het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf
(IMK) verloren horecagelegenheden 30 procent van hun
speelautomatenomzet als gevolg van het verbod op de piekautomaten
(Nijpels 1995:31). Als gevolg van de toenemende restrictieve
maatregelen loopt het aantal speelautomaten en het aantal
speellokaties de laatste jaren fors af. In 1995 gold al in 274
gemeenten de 2-0-0-optie. Het IMK berekende dat verdergaande
beperkingen dan de 2-1-0-optie het merendeel van de
horecagelegenheden in de rode cijfers zal doen belanden (IMK,
1993). Dat zegt veel over het grote economische belang van
speelautomaten voor de horecabranche. Het Ministerie van
Economische Zaken maakt zich zorgen om het afnemende aantal
gokgelegenheden, waarschijnlijk niet in de laatste plaats vanwege
de grote inkomsten die de exploitatie dit ministerie oplevert. In
de notitie Speelautomatenbeleid (1993) spreekt zij de vrees uit dat
een toenemend aantal kasten en gokgelegenheden wederom in het
illegale circuit zullen duiken. Ook de afschaffing van de populaire
piekautomaat leidt vermoedelijk tot illegale exploitatie.

Toekomstig beleid

In maart 1995 kwam de commissie Nijpels tot een advies over het
gokautomatenbeleid, voornamelijk gestuurd door de zorgelijke
ontwikkeling van gokverslaving onder de jeugd. In de commissie
zaten vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken,
Justitie, Binnenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
het Bedrijfschap Horeca, de Koninklijke Horeca Nederland, de
Jellinek kliniek, het Nederlands MeetInstituut, de Vereniging
Automatenhandel Nederland, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
en de Nederlandse Vereninging van Instellingen voor
Verslavingszorg. Niet alle leden waren het eens met het advies dat
de commissie uiteindelijk aan de minister van buitenlandse zaken
uitbracht: alle huidige speelautomaten zullen moeten worden
vervangen of aangepast. Het eerdere kabinetsvoornemen tot een
verbod op gelduitkerende kansspelautomaten in de laagdrempelige
horeca wordt niet door de commissie gevolgd. Alleen in gemeenten
waar geen convenant is gesloten, moeten kansspelautomaten in
de laagdrempelige gelegenheden worden verboden, zo schrijft zij.
Verder stelt de commissie voor om te onderzoeken of er een
vervangende speelautomaat voor de droge horeca kan worden ingezet:
een behendigheidsautomaat die kleine geldbedragen uitkeert. De
commissieleden van de ministeries van VWS en Justitie brachten een
minderheidsadvies uit: zij bepleiten een onvoorwaardelijk verbod op
gelduitkerende automaten in de laagdrempelige horeca en zijn gekant
tegen de gelduitkerende behendigheidskasten.

Het lijkt erop dat de dissidente leden het gelijk aan hun kant
krijgen. In november 1995 verscheen het concept-kabinetsbesluit
(Kansspelen herijkt) dat enkele stappen verder gaat dan het advies
van de commissie Nijpels. In de concept-nota wordt een volledig
verbod op kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca bepleit en
wordt voorgesteld om gemeenten volledig vrij te laten voor wat
betreft automatenplaatsing in de hoogdrempelige horeca, met een
maximum van twee automaten per caf. Omdat het kabinet de huidige
minimumnorm van n automaat in de hoogdrempelige horeca wil
loslaten, kunnen gemeenten dan voortaan besluiten hun deuren
volledig dicht te houden voor de kansspelautomaat. De VAN sprak in
een reactie haar angst uit dat – naar schatting – een dertigtal
Nederlandse gemeenten zal overgaan tot drooglegging. Verder is het
kabinet voornemens een geijkte teller verplicht te stellen en
worden er strengere zedelijkheidseisen aan ondernemers in de
speelautomatenbranche gesteld. Het experiment met de gelduitkerende
behendigheidsautomaat is definitief van de baan. Nijpels advies tot
aanpassing van alle huidige
speelautomaten teneinde de verslavende werking van de machines te
beperken, is wel overgenomen. Het concept-kabinetsbesluit wordt
begin 1996 voor een laatste toetsing in de Tweede Kamer
behandeld.

Koude sanering?

De werkgeversorganisatie Horeca Nederland en de Vereniging
Automatenhandel Nederland zien de kansspelautomaten niet graag uit
de laagdrempelige horeca verdwijnen. De twee organisaties zijn wel
voorstanders van het instellen van strikte voorwaarden wat betreft
minimumspeelleeftijd en maximum speeltijd. Volgens Horeca Nederland
zullen ruim duizend snackbars, grillrooms en cafetaria failliet
gaan wanneer zij de gokkast uit hun zaak halen; de speelautomaat is
voor veel kleine ondernemers de stohalm waaraan zij zich
vastklampen. Horeca Nederland juicht een gezonde sanering onder
dergelijke bedrijven toe, maar niet via de verwijdering van
speelautomaten. Een grote horeca-ondernemer uit het midden van het
land startte een handtekeningenactie om de minister van het advies
van de commissie af te laten zien. Uit een onderzoek van het IMK
blijkt dat een totaal verbod op kansspelautomaten in de
laagdrempelige horeca drastische gevolgen heeft voor zowel de
speelautomaten- als de horecabranche. Er zullen dan in totaal
10.000 automaten verdwijnen. Dat betekent dat twintig procent van
het totale aantal speelautomatenbedrijven verdwijnt, en met hen
zo’n vijfhonderd arbeidsplaatsen. Wanneer de meest restrictieve
opstellings-optie wordt doorgevoerd verwacht het IMK dat
rendabele exploitatie, voor de meeste dan wel alle bedrijven
onmogelijk

wordt (IMK, 1993:

13). De orde van grootte van de verliezen zal dan dusdanig
zijn dat een zeer instabiele situatie ontstaat met een forse uitval
van ondernemingen en werkgelegenheid, schrijft het IMK (IMK in
rapport

Commissie Nijpels, Bijlage IV, 1995: 9).
Het hoofd van de Dienst Justitile Bedrijfsvoering van de gemeente
Amsterdam sprak in 1993 de verwachting uit dat een groot aantal
coffeeshops de deur zal moeten sluiten, wanneer de speelautomaten
uit deze laagdrempelige gelegenheden worden geweerd. Een sanering
waarvan hij verwacht dat zij positieve effecten zal hebben op de
leefomgeving, voor zover die coffeeshops randfiguren en/of
criminaliteit aantrekken (brief van Van Riessen aan de burgemeester
van Amsterdam, 1993). Maar, zo ver zal het waarschijnlijk niet
komen, want in veel gemeenten zijn convenanten gesloten die de
opstelling van speelautomaten in de laagdrempelige horeca toelaten.

De geschiedenis van het Nederlands gokbeleid toont een cyclus
van beperking en liberalisering; het officile verbodsbeleid tot
1986 ging over in een liberalisering van de wetgeving, omdat het
verbod niet langer te handhaven was. Dit leidde tot een enorme
groei van de bedrijfstak en ook tot toenemende problemen rond het
gokken: verslaving en criminaliteit. Nu lijkt de liberalisering
niet langer handhaafbaar en is er een duidelijke ommezwaai richting
beperking te zien. Professor Beek wijst in zijn studie (1995) op de
parallel met de ontwikkelingen van het gokwezen in de VS. Ook hier
gedroeg het beleid zich als een pendule: van restrictie naar
tolerantie en weer terug. De overheid toont een Januskop. Enerzijds
waakt zij voor de gezondheid van haar burgers en voert vanwege het
gevaar van gokverslaving een restrictief beleid. Anderzijds
profiteert zij ruimschoots van de opbrengsten van het gokken;
indirect door de belastingafdrachten van automaten-exploitanten,
direct door de winsten van de eigen gokhandel; de casino’s en
loterijen. Behalve de ontwerper van het kansspelbeleid, is zij ook
zelf belanghebbende partij en daarmee een concurrent voor de
commercile kansspelbedrijven. Het verschil is dat de overheid de
morele legitimatie van goede doelen gebruikt, die bij de commercile
uitbaters ontbreekt. De overheid zoekt naar het evenwicht tussen
een winstgevende exploitatie van de eigen en commercile
gokbedrijven, het beteugelen van de gevaren van gokverslaving en
het bieden van gelegenheid voor vrije ondernemers in deze sector.
Daarbij speelt de maatschappelijke afkeuring van het gokken op de
achtergrond nog steeds een rol: gokken hoort eigenlijk niet. Dat
blijkt duidelijk uit de beleidsnota’s. Er wordt consequent
gesproken over het kanaliseren van de bestaande behoefte en de
kansspelautomaat wordt in het ministrile jargon een riskant produkt
genoemd. De afkeuring van het gokken wordt politiek correct
gemotiveerd met het gevaar van gokverslaving. Het morele
waardeoordeel speelt op de achtergrond.

vorige        
volgende        
inhoudsopgave en zoeken