In deze zin is de betekenis van het begrip georganiseerde
criminaliteit helder. Maar het is echter erg dubbelzinnig wanneer
het onderworpen wordt aan een empirische analyse. Want wat betekent
georganiseerde criminaliteit eigenlijk? In de voorgaande paragraaf
is reeds naar voren gekomen dat het begrip bijzonder rekbaar is.
Sommigen definiren het begrip zo eng dat alleen de misdadige
activiteiten van syndicaten er onder worden begrepen. Het bekendste
voorbeeld hiervan is de definitie van de Amerikaanse Task Force on
Organized Crime (1967) die de georganiseerde criminaliteit
beschreef als een hechte hirarchische organisatie van Italiaanse
origine, die in feite een staat in de staat is gaan vormen.
Blijkens deze definitie wordt georganiseerde criminaliteit
gelijkgesteld aan de mafia. Anderen hanteren een veel ruimere
definitie. Een voorbeeld hiervan is de eerder genoemde Duitse
BKA-definitie, die zeer uiteenlopende criminele groepen en
misdrijven tot de georganiseerde criminaliteit rekent, zoals
belastingfraudes door wettige bedrijven, terroristische acties van
politieke bewegingen en de handel in uitheemse diersoorten of
drugs. Een dergelijke definitie die zo veel verscheidenheid aan
criminaliteit met zulke uiteenlopende maatschappelijke
impact omspant, is naar onze mening onbruikbaar voor zowel
de wetenschappelijke analyse van georganiseerde criminaliteit als
voor de juridische normering van opsporingsmethoden in de strijd
tegen deze criminaliteit. In deze paragraaf wordt hierom een
begripsomschrijving van georganiseerde criminaliteit ontwikkeld die
aan de ene kant veel meer criminele groepen omvat dan alleen de
mafia, maar aan de andere kant specifiek is en zodoende een goed
onderscheidend vermogen heeft. Het is deze definitie die ten
grondslag ligt aan het onderhavige onderzoek.

II.2.1. Het object van de definitie

Het begrip georganiseerde criminaliteit geeft, wanneer het
letterlijk wordt opgevat, een kwalificatie aan de gepleegde
strafbare feiten; het is criminaliteit die georganiseerd wordt
gepleegd. In sommige definities wordt op deze insteek
voortgeborduurd door de aard van de criminaliteit en de pleegwijze
centraal te stellen. Vele andere definities bevatten een mixture
van de kenmerkende eigenschappen van daders en misdaden. Bij het
overzien van het slagveld van de definitiestrijd kan echter ook
worden overwogen of het niet zinvoller zou zijn georganiseerde
criminaliteit te definiren in termen van de functies die zij
vervult. Een aantal auteurs heeft hiervoor gepleit. Dat is hiervoor
al voor Nederland aangegeven, bij de bespreking van de opvattingen
van Bovenkerk. Maar ook in het buitenland zijn er onderzoekers,
zoals Bersten, die de voorkeur geven aan deze benadering. Zijn
voorstel is om uit te gaan van de illegale functies die door de
georganiseerde criminaliteit worden vervuld om de economie en de
samenleving als geheel draaiende te houden. Volgens Bersten zou
georganiseerde criminaliteit dan gedefinieerd kunnen worden als the
field of transactions materially connected to market in illegal
goods and services (1990, p. 55). In de eerste plaats kan hierbij
worden gedacht aan het voorzien in maatschappelijke behoeften aan
illegale goederen en diensten, zoals drugs of illegale gokspelen.
In de tweede plaats aan het inspelen op belangen die door de
overheid (politie, bestuur) onvoldoende worden behartigd.
Voorbeelden hiervan zijn protectie in de horeca, koppelbazerij in
de tuinbouw en malafiditeit in de chemische afvalverwerking. Deze
wijze van definiring doet weliswaar recht aan de maatschappelijke
inbedding van de georganiseerde criminaliteit, maar overdrijft de
functionele aspecten ervan. Immers ook al voorziet georganiseerde
criminaliteit in bepaalde behoeften, tegelijkertijd veroorzaakt zij
ook schade. Illegaliteit in de chemische afvalverwerking is
misschien op de korte termijn een oplossing voor afvalproducenten,
op de langere termijn bezien blokkeert het illegale optreden van
afvalverwerkers een gezonde marktontwikkeling op dit terrein.
Bovendien is er naast de functionele georganiseerde criminaliteit,
ook veel criminaliteit die overwegend parasitair of disfunctioneel
is, zoals afpersing, subsidiefraude en gedwongen protectie.

Op grond van deze overwegingen zijn wij tot de conclusie gekomen
dat het beter is om de functies van de georganiseerde criminaliteit
niet als het object van de definitie te kiezen. Dit betekent
uiteraard niet dat er geen aandacht zou zijn voor haar functies.
Een onderzoek, dat vertrekt vanuit de daders of de daden zal op een
gegeven moment onherroepelijk tot de vraag leiden welke behoeften
en belangen met de illegale activiteiten worden gediend. En, zoals
in de voorgaande paragraaf ook is onderstreept, zal uit een analyse
van georganiseerde criminaliteit die vertrekt vanuit deze behoeften
en belangen zonder twijfel de vraag voortkomen welke de groepen
zijn die met hun criminele activiteiten hierop inspelen. Wij hebben
er bij de definitie van georganiseerde criminaliteit dus voor
gekozen om de daders centraal te stellen. Niet de aard van het
misdrijf is bepalend; niet alle handel in drugs is per definitie
georganiseerde criminaliteit. Georganiseerde criminaliteit
onderscheidt zich van andere vormen van criminaliteit in de
opstelling van de plegers. Zij zijn in een aantal opzichten
bereid en in staat verder te gaan dan andere misdrijfplegers. Dit
onderscheid zal in onze definitie tot uitdrukking worden
gebracht.

II.2.2. De inhoud van de definitie

Zoals gesteld brengt het begrip georganiseerde criminaliteit de
dreiging van het verschijnsel voor de samenleving goed onder
woorden. Het op georganiseerde wijze plegen van misdrijven
impliceert een zekere mate van doelgerichtheid, regelmaat,
rationaliteit in gedragkeuzes, arbeidsdeling en duurzaamheid. Dit
brengt onvermijdelijk met zich mee dat de misdrijven stelselmatig
worden gepleegd, met oplopende schade voor de samenleving.

Gewoonlijk wordt georganiseerde criminaliteit overwegend
geassocieerd met de levering van illegale goederen en diensten op
zwarte markten (prostitutie, drugs, gokken en dergelijke). Even
belangrijk zijn echter die vormen van georganiseerde criminaliteit
waarbij illegale activiteiten worden ontplooid om in legale
bedrijfstakken geld te verdienen (afpersing, fraude). En tenslotte
mag niet uit het oog worden verloren dat groepen zich ook nog aan
andere vormen van criminaliteit kunnen schuldig maken, zoals
kidnapping of subsidiefraude.

De verschijningsvormen van de gepleegde misdrijven en de schade
kunnen dus uiteenlopen. En zodoende kunnen ook de economische en
financile machtsposities die de plegers van de betrokken misdrijven
eventueel weten op te bouwen, aanzienlijk variren. Maar de kern en
de dreiging van de georganiseerde criminaliteit bestaat uit iets
anders dan de aard van de criminaliteit en de omvang van de
teweeggebrachte schade. Dit kan als volgt worden toegelicht. In het
geval van georganiseerd sociaal handelen ontstaan intern
verdichtingen en afgrenzingen naar buiten. Naarmate een
samenwerkingsverband tussen misdrijfplegers hechter is, is het
beter in staat de invloed van formele sociale controle (politie,
fiscus, lokaal bestuur) te
neutraliseren. Meer nog dan de schade die georganiseerde
criminaliteit teweegbrengt, is dit vermogen om zich effectief
teweer te stellen, wat in het ultieme geval kan leiden tot de
vorming van een staatje binnen de staat, bedreigend voor het
democratisch gehalte van de samenleving. Plegers van georganiseerde
criminaliteit onderscheiden zich op dit punt van andere
misdrijfplegers. Zij zijn bereid en in staat om hun positie met
verregaande middelen te verdedigen, waarbij het gebruik van geweld
tegenover personen uit eigen kring of tegen politie en justitie,
het meest in het oog springt.

Hierom kan onze definitie van georganiseerde criminaliteit het
best als volgt worden geformuleerd. Er is sprake van
georganiseerde criminaliteit indien groepen die primair gericht
zijn op illegaal gewin systematisch misdaden plegen met ernstige
gevolgen voor de samenleving, en in staat zijn deze misdaden op
betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door
de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door
middel van corruptie uit te schakelen.

Deze definitie bestaat dus uit drie belangrijke onderdelen: a)
groepen, primair gericht op illegaal gewin, b) systematisch
misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, c) in
staat zich op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen. Hoewel
deze drie onderdelen in het geval van georganiseerde criminaliteit
onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, worden zij hieronder
afzonderlijk toegelicht. Per onderdeel van de definitie zal worden
aangegeven welke vormen van criminaliteit als gevolg van deze
definitie hier niet tot de georganiseerde criminaliteit
worden gerekend.

a. Groepen, primair gericht op illegaal gewin

Een belangrijk verschil met de definitie van georganiseerde
criminaliteit die door de Task Force on Organized Crime (1967) werd
gehanteerd, is dat in deze definitie weinig eisen worden gesteld
aan de omvang of de aard van de samenwerkingsverbanden. Deze
behoeven niet de hirarchische structuur en de uitgebalanceerde
taakverdeling te hebben die vaak aan mafiasyndicaten worden
toegeschreven. Tot groepen rekenen wij ook de knooppunten in
sociale netwerken waartussen een rudimentaire taakverdeling
bestaat. In het deelrapport over de rol van autochtone groepen
worden deze cliques genoemd. Zoals in dit deelrapport wordt
aangetoond, kunnen de samenwerkingspatronen binnen dergelijke
cliques en tussen deze cliques en de grotere netwerken van personen
met wie incidenteel wordt samengewerkt, sterk uiteenlopen. In het
ene geval is de groep enkelvoudig, in het andere geval meervoudig
samengesteld. In enkelvoudig samengestelde groepen is de
samenwerking geconcentreerd rond bijvoorbeeld de exploitatie van n
drugslijn, waarbij de leider zich intensief met planning,
uitvoering en controle bemoeit. Bij het andere type werken de
betrokkenen naast elkaar aan verschillende projecten en stuurt de
baas op afstand aan. In de analyses van autochtone en allochtone
groepen komen ook de verschillen in de cohesie van de groepen tot
uitdrukking. In sommige gevallen berust de samenwerking op een
zakelijke grondslag. In veel andere gevallen is familiale, etnische
of sociale verwantschap de belangrijke basis waarop samenwerking en
groepscohesie berusten. Hoewel de definitie veel variteit in
groepen toestaat, bevat de extensie van dit definitie-onderdeel
(primair gericht op illegaal gewin) evenwel een belangrijke
inperking.

In de eerste plaats worden door het benadrukken van gewin
politiek genspireerde misdrijven of misdrijven die uitsluitend
worden begaan om politieke macht te verwerven, uitgesloten.
Dergelijke politieke misdrijven zijn van een volstrekt ander
karakter en kaliber dan misdrijven die uit winststreven worden
gepleegd. Deze constatering is op zichzelf al voldoende reden om
beide typen misdrijven definitorisch te onderscheiden. Bovendien
wordt op deze wijze expliciet gemaakt dat georganiseerde
criminaliteit in enkele opzichten overeenkomsten vertoont met
gewone commercile organisaties. Weliswaar met enige overdrijving,
maar kernachtig formuleert Potter dit als volgt: Organized crime is
simply entrepeneurial activity that happens to be illegal (1994, p.
124).

In de tweede plaats ligt in de definitie de beperking besloten
tot groepen die primair (met het oog) op het illegale
optreden zijn (op)gericht. Het georganiseerde handelen, de
organisatie, is instrumenteel voor het op illegale wijze verwerven
van vermogen. Dit ligt anders bij organisatiecriminaliteit, waarvan
sprake is als leden van een op zich legale organisatie misdrijven
plegen in het kader van de uitoefening van hun reguliere taken (Van
de Bunt, 1992). Een voorbeeld hiervan is het plegen van valsheid in
geschrifte om ten behoeve van de winstmarges meer
woningbouwsubsidie te verkrijgen. Plat gezegd komt het er op neer
dat hier drugsbendes worden onderscheiden van in se legale
ondernemingen die illegaal bijklussen. Hiervoor is een goede reden
aan te voeren. Wat Potter zojuist namelijk losjes omschreef als de
ondernemersactiviteit die happens to be illegal, heeft een grote
doorwerking op de wijze waarop criminele samenwerkingsverbanden
zijn ingericht. Vanwege het illegale karakter van het produkt, de
dienst, en de bijbehorende activiteiten, is ook het bestaan van de
groep als geheel illegaal. Alles is als het ware doortrokken van
deze illegaliteit: niemand heeft een rechtspositie, er kan geen
reclame worden gemaakt, conflicten kunnen niet via de rechter
worden uitgevochten. Kortom: wat behoort tot de gewone facetten van
het zakenleven, is onbestaanbaar in het leven van criminele
ondernemers. Dezen zullen bij het aangaan, uitvoeren en controleren
van hun zakelijke transacties op andere
wijze te werk moeten gaan dan legale ondernemers. Zij zullen met de
handicap van de illegaliteit moeten zien te overleven, en niet in
de laatste plaats dienen te voorkomen dat zij in het vaarwater van
politie en justitie verzeild raken. Vanwege deze verschillen in
handelwijzen is het van groot belang georganiseerde criminaliteit
te onderscheiden van organisatiecriminaliteit. Hoe groot dit
onderscheid analytisch ook is, in de praktijk komen er op een
aantal gebieden natuurlijk grensgevallen voor. Een voorbeeld
hiervan leveren enkele zaken op van malafide afvalverwerkers die
weliswaar als ondernemers een bonafide verleden hadden, maar
gaandeweg meer naar de illegaliteit zijn afgegleden. In het rapport
over fraude en witwassen wordt aan de hand van een casus een andere
variant vermeld, namelijk van een bonafide onderneming, waarbinnen
zich een harde kern van illegaal ondernemerschap bevond.

Het uitsluiten van organisatiecriminaliteit impliceert niet dat
er geen aandacht zou zijn voor misdaden die typerend zijn voor de
white collar-wereld. De insteek op de activiteiten van daders
brengt met zich dat op voorhand geen enkele vorm van criminaliteit
wordt uitgesloten. Ook beleggingsfraude of belastingfraude kan
georganiseerde criminaliteit zijn, indien de plegers, de werkwijzen
en de gevolgen van deze delicten voldoen aan de elementen van onze
definitie. Het nu te behandelen tweede onderdeel van de definitie
heeft betrekking op deze gevolgen.

b. Systematisch misdrijven plegen met ernstige gevolgen voor
de samenleving

Ernstige misdrijven hebben niet zonder meer ernstige gevolgen
voor de samenleving. Dit geldt evenzo voor systematisch gepleegde
misdrijven. Een incidentele ontvoering, het exploiteren van een
kleine hashlijn of systematisch gepleegde fietsendiefstallen
worden, met andere woorden, niet tot de georganiseerde
criminaliteit gerekend. Uiteraard is deze afgrenzing arbitrair en
subjectief; wanneer kan van ernstige gevolgen worden gesproken? Wij
hebben er vanaf gezien om deze ondergrens te specificeren. Met dit
onderdeel van de definitie wordt alleen onderstreept dat
georganiseerde criminaliteit zich niet slechts tegen personen
keert, maar ook floreert ten koste van markten of de samenleving
als geheel. Uiteraard worden door georganiseerde criminaliteit
belangen van concrete personen en organisaties ernstig geschaad.
Maar in veel gevallen hebben sommige categorien van personen of
organisaties ook baat bij het optreden van criminele organisaties
op bepaalde markten. Dit geldt bijvoorbeeld voor drugverslaafden of
bedrijven die bereid zijn elektronica onder de marktprijs te
verkopen (BTW-fraude). Voor alle genoemde gevallen geldt echter dat
de markt of de samenleving als geheel slachtoffer is. Grootschalige
BTW-fraude kan een markt geheel ontwrichten, waardoor een sanering
plaatvindt waarbij alleen de malafide ondernemers overleven.
Drugshandel creert naast een volksgezondheidsprobleem vooral een
economisch probleem; misdaadgeld wordt in de legale economie
gesluisd, hetgeen tot ongewenste prijsopdrijvingen of ongewenste
machtsconcentraties kan leiden.

In de kern gezegd staat georganiseerde criminaliteit voor een
ongebreideld streven naar materieel gewin. Bij de realisering van
dit streven wordt ten aanzien van tegenstanders en slachtoffers dan
ook geen respect opgebracht voor fundamentele menselijke waarden.
Typisch voor georganiseerde criminaliteit is dan ook dat degenen
die haar bedrijven, gedurig in staat n bereid zijn geweld en
intimidatie toe te passen op lastige concurrenten in de markten
waarop zij actief zijn. In het deelrapport over de situatie in
Amsterdam worden enkele gevallen van vrouwenhandel beschreven
waarin de genadeloze exploitatie van anderen ten behoeve van het
eigen materieel gewin pregnant naar voren komt.

Uiteraard geldt dit onderdeel van de definitie niet exclusief
voor georganiseerde criminaliteit. Er zijn ook andere vormen van
criminaliteit, bijvoorbeeld organisatiecriminaliteit, die ernstige
gevolgen voor de samenleving hebben. Het verschil evenwel is dat in
het geval van georganiseerde criminaliteit de drie elementen
gelijktijdig aanwezig zijn: illegaal gewin, ernstige gevolgen en
afscherming.

c. In staat zich op betrekkelijk effectieve wijze af te
schermen

Georganiseerde criminaliteit vervult onder bepaalde
omstandigheden functies voor personen en zelfs binnen branches. In
het deelrapport over fraude en witwassen wordt een onderscheid
gemaakt tussen parasitaire en symbiotische fraudes. Deze laatste
vorm van fraude geeft, zo blijkt, aan criminele groepen een zekere
mate van bescherming. Deze groepen zijn door hun relaties met het
reguliere bedrijfsleven in staat om zich op betrekkelijk effectieve
wijze af te schermen van politie en justitie. Op deze wijze kan de
positie van de georganiseerde criminaliteit in verregaande mate
worden geconsolideerd. In zijn schets van de georganiseerde
criminaliteit in de bouwwereld in New York, maakt Anechiarico
duidelijk dat de georganiseerde criminaliteit haar positie daar in
de gegeven omstandigheden niet met behulp van steekpenningen, laat
staan door de toepassing van geweld, maar dankzij haar
functie weet te bestendigen. De georganiseerde criminaliteit
staat daar borg voor de effectieve regulering van marktverhoudingen
(1991, p. 98). Maar deze rol van betrekkelijk
vreedzame regulator mag niet verhullen dat georganiseerde
criminaliteit slechts bestaat bij de gratie van de afwezigheid van
effectief overheidsgezag. Op het moment dat de overheid of het
bedrijfsleven zelf het verloren terrein weer zou willen heroveren,
zal de regulator zich van een grimmiger kant laten zien. Wat voor
het optreden van georganiseerde criminaliteit in branches geldt,
geldt ook voor de regulering van de interne verhoudingen in
criminele groepen. Loyaal en bestendig lidmaatschap loont; de
individuele leden delen mee in de winsten en hun families worden in
geval van detentie goed verzorgd. Maar ook deze zorg mag niet
verhullen dat aan het lidmaatschap ook plichten zijn verbonden, die
op straffe van zware sancties niet mogen worden verzaakt.

Wanneer, met andere woorden, de positie van de groep van
buitenaf of van binnenuit in gevaar wordt gebracht, manifesteert
zich een eigenschap die altijd al latent aanwezig was, namelijk de
bereidheid om geweld of corruptie te gebruiken om de eigen belangen
te verdedigen. In de wetenschappelijk literatuur over
georganiseerde criminaliteit worden deze eigenschappen dikwijls als
typerend en onderscheidend gezien ten opzichte van andere vormen
van criminaliteit (Fijnaut 1990, p. 90). Abadinsky stelt in zijn
boek over de verschillen en overeenkomsten tussen professionele
misdaad en georganiseerde criminaliteit dat professionals steunen
op hun deskundigheid, terwijl het succes van georganiseerde
misdadigers bovenal afhankelijk is van hun bereidheid en vermogen
om andere personen te intimideren en zonodig fysiek geweld tegen
hen te gebruiken (1983, p. 166).

In talrijke definities van georganiseerde criminaliteit wordt
uitsluitend gesproken van de aanwezigheid van intern
gerichte dreiging met of toepassing van geweld. Een recent Brits
rapport over georganiseerde criminaliteit noemt bijvoorbeeld als
kenmerk van georganiseerde criminaliteit: involving some form of
internal discipline amongst the group, including use of violence
and intimidation (Home Affairs Committee, 1995, p.(x). Deze
dreiging met geweld tegen de eigen leden staat echter vaak in het
teken van beveiliging van de groep tegen het optreden van politie
en justitie. Zo beschouwd is intern geweld slechts een
verschijningsvorm van een algemener kenmerk van georganiseerde
criminaliteit, namelijk de bereidheid en het vermogen om
verregaande methoden toe te passen om illegale activiteiten af te
schermen tegen de overheid. Sommige van deze methoden richten zich
tegen de eigen leden, andere richten zich meer rechtstreeks tegen
de overheid. In het scala van deze methoden (voortaan:
contrastrategien) moet onderscheid gemaakt worden tussen defensieve
en offensieve contrastrategien. Defensieve contrastrategien hebben
betrekking op de wijzen waarop groepen hun illegale optreden
proberen te verheimelijken tegenover concurrenten en de overheid.
De maatregelen die hiertoe worden getroffen variren van de
voortdurende wisseling van auto’s om mogelijke politile observatie
te bemoeilijken tot het intimideren van getuigen of vermeende
informanten. In feite maakt elke geroutineerde misdrijfpleger in
meer of mindere mate gebruik van een of meer van dergelijke
afschermingsmethoden. Kenmerkend voor de georganiseerde
criminaliteit is de bereidheid (en het vermogen) om
offensieve contrastrategien tegen de overheid te gebruiken.
Het gaat er hier niet langer om het eigen optreden te
verheimelijken tegenover de overheid, maar om het overheidsoptreden
zelf actief te bestrijden. Hierbij kan ook een aantal vormen
worden onderscheiden. In de eerste plaats kan worden gepoogd de
effectiviteit van de overheid te ondermijnen door functionarissen
uit te schakelen door middel van corruptie of door intimidatie dan
wel toepassing van geweld. In de tweede plaats kunnen invloedrijke
derden (naast vrije-beroepsbeoefenaars kunnen dit bijvoorbeeld
wetenschapsbeoefenaren, bestuurders, en dergelijke zijn) worden
gebruikt om tegenwicht te bieden tegen mogelijk overheidsoptreden.
In het deelrapport over fraude en witwassen wordt een voorbeeld
gegeven van een hoogleraar die gunstige informatie verstrekt over
de handelwijzen van een bevriende hoofdverdachte in een criminele
groepering. Tenslotte kunnen onderdelen van de overheid als gevolg
van de inschakeling van de media opzettelijk in diskrediet worden
gebracht. Hiervan worden enkele voorbeelden beschreven en wel in
het rapport over de situatie in Amsterdam. Zoals eerder al is
gesteld schuilt in dit vermogen van de georganiseerde criminaliteit
om zich effectief te verweren tegen de overheid uiteindelijk de
grootste bedreiging voor de democratie en de rechtsstaat. In haar
meest extreme vorm kan georganiseerde criminaliteit zo succesvol
zijn in het uitschakelen van het overheidsgezag dat zij in feite
een staat in de staat vormt.

vorige        
volgende        
inhoudsopgave en zoeken