11 A. Welke opsporingsmethoden worden gebruikt door
bijzondere opsporingsdiensten? 11 B. In hoeverre gebruiken
bijzondere opsporingsdiensten controlebevoegdheden als
opsporingsmiddelen? 11 C. Hoe geeft het OM vorm aan de sturing van
en de controle op de bijzondere opsporingsdiensten? 11 D.
Hoe is de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen
politie en bijzondere opsporingsdiensten bij het gebruik van
opsporingsmethoden?

In beginsel worden vele bijzondere diensten op een of andere
manier geconfronteerd met uitingen van georganiseerde misdaad en
een aantal draagt ook actief bij aan de bestrijding ervan. In dit
kader is de meeste aandacht gericht op de Fiscale inlichtingen- en
opsporingsdienst (FIOD), de Economische controledienst (ECD) en de
Algemene inspectiedienst (AID). Vanwege de betekenis voor de
bestrijding van georganiseerde criminaliteit is voorts nader
ingegaan op de diensten die betrokken zijn bij de controle van de
import en export op Schiphol en Rotterdam, te weten de Koninklijke
marechaussee (Kmar) en de douane. Het is, gelet op de Politiewet
1993, formeel niet juist de Kmar te beschouwen als een bijzondere
opsporingsdienst. Tevens is de douane geen opsporingsdienst, maar
een controledienst. Tenslotte is – met het oog op bouw- en
milieufraude – onderzoek verricht naar de Dienst recherchezaken
(DRZ) en het Milieu bijstandsteam (MBT), beide van het ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

In deze inleidende paragraaf zal op enkele thema’s worden
ingegaan die gemeenschappelijk zijn voor de bijzondere
opsporingsdiensten. De daaropvolgende paragrafen bevatten nadere
opmerkingen per onderzochte dienst. Tot slot worden conclusies
getrokken.

7.1.1 Juridisch kader: organisatie en
verantwoordingslijnen

De term bijzondere opsporingsdiensten is, strikt juridisch
bezien, verouderd. artikel 142 Sv, dat is aangepast met de
inwerkingtreding van de Politiewet 1993, spreekt van buitengewone
opsporingsambtenaren. Naast door de minister van Justitie of de
procureur-generaal aangewezen individuen en naast personen die
behoren tot door de minister aan te wijzen categorien of eenheden,
noemt de wet de personen die bij bijzondere wetten met de opsporing
van de daarin bedoelde strafbare feiten worden belast, of aan wie
bij verordeningen de handhaving of de zorg voor de naleving daarvan
is toevertrouwd, een en ander voor zover het die feiten betreft en
de personen zijn bedigd (artikel 142, eerste lid sub c Sv).
^Noot De opsporingsbevoegdheid strekt zich uit tot de in
de akte of aanwijzing aangeduide strafbare feiten – en dat kunnen
eventueel alle strafbare feiten zijn. Voor zover de bijzondere
opsporingsdiensten ook zijn belast met het opsporen van commune
delicten beschikken zij onverkort over de opsporingsbevoegdheden
van het Wetboek van Strafvordering. Het ligt in de bedoeling te
bezien of de aan sommige diensten toegekende ruime, algemene
opsporingsbevoegdheid – die bij veel diensten in de praktijk vooral
van belang is met het oog op oplichting, deelneming aan criminele
organisatie, verduistering en valsheid in geschrifte – bijstelling
behoeft. De onderzochte bijzondere opsporingsdiensten hebben elk
een landelijke taak en werken onder verantwoordelijkheid van een
minister. Zij ontlenen hun taak aan bijzondere wetten. Voor de FIOD
betekent dit dat optreden van de FIOD in beginsel een fiscaal
belang vergt; voor de ECD speelt naast de taakstelling de
economische impact van gedragingen een rol bij de beoordeling of
moet worden opgetreden en ook de AID heeft zijn eigen prioriteiten,
te weten EG-fraude, milieu, landbouw en visserij. Het gezag over de
opsporing berust ingevolge artikel 148 Sv bij het OM, dat speciale
fraude- en milieuofficieren heeft aangesteld. Met het oog op de
FIOD is in dit verband een principile uitzondering van belang:
artikel 80 Algemene wet inzake rijksbelastingen bepaalt dat artikel
148 Sv, tweede lid Sv geen toepassing vindt in zaken waarin het
bestuur van ‘s Rijks belastingen het proces-verbaal niet aan de
officier van justitie heeft doen toekomen. De hiervoor genoemde
eigen prioriteitsbepaling van de bijzondere
opsporingsdiensten behoeft niet te sporen met de prioriteiten van
het OM: herhaaldelijk blijkt aan de kant van de bijzondere
opsporingsdiensten zorg te bestaan met betrekking tot de vraag of
het OM wel bereid zal zijn opgespoorde zaken te vervolgen.

7.1.2 Samenwerking en informatie-uitwisseling

De ambtenaren van de bijzondere opsporingsdiensten werken op
basis van artikel 11 Politiewet 1993 samen met de politie. Deze
samenwerking krijgt in de praktijk mede gestalte doordat – afgezien
van de FIOD (en de Spoorwegpolitie) – bijzondere opsporingsdiensten
niet over een hulpofficier van justitie beschikken. Ook beschikken
de bijzondere opsporingsdiensten niet over celruimte. Vooral de
FIOD en in mindere mate de AID en de ECD werken in het kader van de
kernteams samen met de politie.

Wat betreft de samenwerking van de bijzondere opsporingsdiensten
onderling verdient vermelding dat sinds 1987 het Platform
Bijzondere Opsporingsdiensten bestaat. Daaraan nemen deel de FIOD,
de (inmiddels opgeheven) Dienst inspectie arbeidsverhoudingen
^Noot , de Keuringsdienst van waren, de AID, de
Rijksverkeersinspectie, de ECD en de DRZ. Enkele voorzieningen,
zoals het observatieteam (OT) van de AID, worden deels
gemeenschappelijk gefinancierd. De ECD, de AID, de DRZ en het MBT
hebben een gezamenlijke opleiding tot controleur en buitengewoon
opsporingsambtenaar met eigen normen en een eigen diploma.

Voor zover de samenwerking gegevensuitwisseling tussen politie
en bijzondere opsporingsdiensten inhoudt, is het van belang te
vermelden dat deze door twee wettelijke regimes wordt bestreken: de
Wet politieregisters en de Wet persoonsregistraties. Verstrekking
van informatie van de politie aan de bijzondere opsporingsdiensten,
en verstrekking van informatie van de bijzondere opsporingsdiensten
aan de politie, leveren enkele knelpunten op.

Artikel 14 van de Wet politieregisters regelt de
gegevensverstrekking door de politie aan de bijzondere
opsporingsdiensten. Volgens dit artikel worden aan bijzondere
opsporingsdiensten in dienst van een publiekrechtelijk lichaam
gegevens uit politieregisters verstrekt, voor zover de bijzondere
opsporingsdiensten deze behoeven ter opsporing van strafbare feiten
bij het onderzoek waarvan zij zijn betrokken;
informatieverstrekking door bijzondere opsporingsdiensten aan
andere bijzondere opsporingsdiensten vergt toestemming van de
officier van justitie of van de minister van Justitie. Overigens is
het de bijzondere opsporingsdiensten niet steeds duidelijk of zij
strafrechtelijk verkregen informatie mogen doorspelen aan hun
departement of aan andere bestuurders om daar in het kader van de
bestuurlijke rechtshandhaving gebruik van te maken.

Verstrekking van CID-informatie aan de bijzondere
opsporingsdiensten stuit af op het feit dat de bijzondere
opsporingsdiensten (nog) geen CID-status hebben. Wel zijn de AID,
ECD en DRZ reeds begonnen met een eigen CID-afdeling en heeft de
FIOD de beslissing hiertoe een half jaar aangehouden.
^Noot Deze vier diensten hebben CID-status aangevraagd.
Binnen het ministerie van Justitie circuleert een concept
wetsontwerp dat de mogelijkheid opent om bij AMvB aan de bijzondere
opsporingsdiensten CID-status te verlenen. Als dat zover komt,
zullen belangrijke delen van de bestanden wel formeel onder de Wet
politieregisters komen te vallen. In dat geval zal de
informatie-uitwisseling van CID-informatie met de politie op basis
van volkomen wederkerigheid kunnen plaatshebben.

Het ontbreken van CID-status wordt doorgaans als een gemis
ervaren ^Noot , waarbij drie redenen worden genoemd. Ten
eerste krijgen bijzondere opsporingsdiensten hierdoor geen toegang
tot voor hen relevante informatie die aanwezig is bij de politie.
Ten tweede hebben de bijzondere opsporingsdiensten zelf te maken
met een toenemend aantal personen die wel als informant, maar niet
als getuige te boek willen staan. In sommige gevallen worden
informanten dan ondergebracht bij een regionale CID, waarbij een
BOD-functionaris al dan niet als runner meeloopt. Ten derde krijgt
de politie, door de beperkte input in het CID-bestand van de kant
van de bijzondere opsporingsdiensten, soms onvoldoende inzicht in
bepaalde informatie, in het bijzonder die welke de verwevenheid van
onder- en bovenwereld in beeld brengt. Volgens sommigen bevat de
CID-subjecten index (CIDSI) op dit moment te weinig informatie over
rechtspersonen. Men zou in geval van een aanbesteding de
rechtspersonenindex van de CIDSI op dezelfde wijze willen gebruiken
als de lijst met meldingen van ongebruikelijke transacties: dan
zijn eventuele criminele contacten van een aanbestedende
rechtspersoon snel te achterhalen. Indien de CID-status van de
bijzondere opsporingsdiensten een feit wordt, zou een landelijke
CID-officier van justitie dit proces kunnen sturen en de
CID-officier van justitie bij het betrokken parket zou dan de
leiding kunnen hebben in een concreet onderzoek. Sommigen
relativeren het belang van de gewenste CID-status. Wat het eerste
argument betreft blijkt het in concrete, gezamenlijke onderzoeken –
waarbij soms inderdaad de bijzondere machtiging van de officier van
justitie wordt gevraagd – wel mogelijk om CID-informatie van de
politie te verkrijgen. Dat geldt in het bijzonder bij samenwerking
in de kernteams.
Het is de ECD onduidelijk of de politie informatie over
plutonium aan de ECD mag doorgeven. Die vraag lost de
politie dan op door bij een gezamenlijk overleg te suggereren ook
eens een controle bij X te doen. Er bestaan voor de AID, de
FIOD en de ECD convenanten met de landelijke CID, waarin de
part-time werkzaamheden van BOD-liaisons worden geregeld. Deze
convenanten zijn echter nog niet ten departemente bekrachtigd.
Wanneer gegevens van de CRI komen, wordt bij de behandeling daarvan
gedaan alsof de bijzondere opsporingsdienst reeds onder de Wet
politieregisters valt. In de kernteams wordt aan een toegevoegde
bijzondere opsporingsdienst dikwijls al dan niet beperkte
CID-status verleend. Wat het tweede argument betreft wordt het
zachte karakter van CID-informatie en het runnen van informanten
niet geacht goed te passen bij met name het concrete vermoeden van
fiscale delicten waarop de FIOD normaliter acteert. Een CID zou
daarom slechts van beperkt belang zijn.

Op basis van het Besluit gevoelige gegevens (1993) mogen ook
gegevens van strafrechtelijke aard worden opgenomen in
persoonsregistraties die onder de Wet persoonsregistraties vallen.
Informatieverstrekking door de bijzondere opsporingsdiensten aan de
politie geschiedt nu op grond van artikel 18 Wet
persoonsregistraties. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat een
dergelijke verstrekking uitsluitend mag geschieden op grond van een
daartoe strekkend verzoek. Het aanleveren van informatie door een
bijzondere opsporingsdienst aan een CID, omdat de informatie wel
eens interessant zou kunnen zijn is juridisch dus niet onomstreden.
Bovendien mag de persoonlijke levenssfeer door de verstrekking niet
onevenredig worden geschaad. Het GAK beschouwt de politie als
een externe instantie, waaraan op grond van de
geheimhoudingsplicht van artikel 100 Organisatiewet Sociale
Verzekeringen 1995 geen informatie verstrekt kan worden; dit
artikel staat slechts uitzonderingen toe als er een wettelijke
plicht is tot verstrekking van de informatie en die plicht
bestaat niet. In de praktijk vraagt het GAK de politie om de vraag
via de officier van justitie toe te zenden. Op grond van de
inlichtingenplicht aan de officier van justitie ex artikel 162,
tweede lid Sv verstrekt het GAK dan wel inlichtingen.

Ten aanzien van de FIOD geeft de staatssecretaris van Financin
in voorkomende gevallen ontheffing van de geheimhoudingsplicht voor
het verstrekken van informatie aan de politie. Indien de AID, de
politie of het OM belastinginformatie wil hebben, gebeurt zulks
echter eerst na een formeel daartoe strekkend verzoek.

De voorzitter:

Ik wil u nog n heel ander ding vragen. Verleden week heeft
de officier van justitie mevrouw Gonsalez hier gesproken over het
bezoek dat zij aan de FIOD heeft gebracht om leggers van
enkele journalisten in te zien. Bent u daarbij betrokken
geweest?

De heer Bakker:

Ja. Zij heeft een verzoek om informatie aan mij
gericht.

De voorzitter:

U had kunnen weigeren, omdat het ging om een pro-actief
onderzoek, waarbij zij zich in het verhoor baseerde op de Wet
persoonsregistraties.

De heer Bakker:

Mijn perceptie van de vraagstelling is geweest dat zij deze
vraagstelling heeft gedaan in februari 1995. Wij hadden
besprekingen in het kader van de bijdrage van de FIOD aan
het kernteam, en mijn perceptie op dat moment was ook dat
die vraagstelling plaatsvond in het kader van haar rol als
CID-officier van dat kernteam. Die informatie heeft zij
aan mij gevraagd, dus in het kader van een strafrechtelijk
onderzoek wat zich bevindt in de GVO-fase. Dat was de perceptie die
ik op dat moment had van haar vraagstelling. Ik heb dat voorgelegd
aan het plaatsvervangend hoofd van de FIOD, gelet op het
karakter van de vraagstelling. Dat karakter past in de
mogelijkheden om in deze fase van het onderzoek de informatie
beschikbaar te stellen. Wat ik vervolgens heb gedaan, is de leggers
van deze mensen op te vragen binnen de belastingdienst. Ik heb daar
persoonlijk naar gekeken; daar zijn slechts heel weinig mensen
binnen de FIOD van op de hoogte, gelet op het karakter van
de vraagstelling. Er was een vermoeden van relaties tussen
criminelen en deze journalisten. De vraagstelling was of uit de
gegevens van deze mensen zou blijken dat wellicht een veel groter
uitgavenpatroon of vermogen aanwezig is…

De voorzitter:

Of betalingen krijgen…

De heer Bakker:

Precies. Meer dan wellicht mogelijk is in hun positie.
(…)

De heer Bakker:

Ik ging ervan dat hier sprake was van een strafrechtelijk
onderzoek, eengerechtelijk vooronderzoek, waarbij in het kader van
het onderzoek dat daar plaatsvindt een relatie zou zijn en
informatie zou moeten opkomen…

De voorzitter:

Maar dat deze journalisten…

De heer Bakker:

Het hoeft niet zo te zijn dat de journalisten verdacht zijn,
het kan ook zijn dat onderzoekssubjecten, gegevens van derden, van
belang zijn voor hoofdsubjecten of subjecten uit het onderzoek.
^Noot

7.1.3 Wettelijke bevoegdheden: toezicht en opsporing

In de bijzondere wetten staan bevoegdheden omschreven voor twee
soorten ambtenaren: toezichthoudende ambtenaren en
opsporingsambtenaren. Inhoudelijk onderscheiden dergelijke
bevoegdheden zich dikwijls niet bijzonder van elkaar.

Artikel 51 Algemene wet inzake rijksbelastingen regelt de
toegang tot gebouwen door de inspecteur (toezichthouder) en artikel
83 AWR regelt de toegang tot plaatsen door opsporingsambtenaren.
Een ander voorbeeld biedt artikel 18.5 Wet milieubeheer waarin
onder meer de bevoegdheden voor toezichthouders zijn opgesomd om
plaatsen te betreden en inzage te nemen in bescheiden; overtreding
van (artikelen uit) deze wet is strafbaar gesteld in artikel 1a Wet
op de economische delicten waarin bevoegdheden (ondermeer om
plaatsen te betreden en inzage te nemen in bescheiden) voor
opsporingsambtenaren zijn opgenomen. In sommige (vooral oudere)
bijzondere wetten zijn geen specifieke bevoegdheden voor
toezichthouders opgenomen (bijvoorbeeld de In- en Uitvoerwet en de
Wet bedreigde uitheemse diersoorten). Het is tegen deze
achtergrond van belang te onderkennen dat de FIOD een
opsporingsdienst is die (normaliter) pas wordt ingeschakeld als de
inspecties en/of de douane hun toezichthoudende werkzaamheden
hebben verricht. De FIOD stelt dan ook scherp onderscheid te maken
tussen opsporing en toezicht. Als een strafzaak is begonnen, ligt
de controle stil. Ook de ECD ^Noot en DRZ zijn in
beginsel opsporingsdiensten. Bij de ECD is de scheiding tussen
toezicht en opsporing echter niet scherp. Anders is het met de AID,
waar zowel toezichthouders als opsporingsambtenaren werken. De
recherche is bij de AID in een aparte eenheid ondergebracht. Het
Milieubijstandsteam neemt een ietwat bijzondere plaats in. Het is
geen recherchedienst pur sang, maar een dienst waarvan het
personeel opsporingsbevoegdheid heeft en technische ondersteuning
levert aan de politie.

Omdat het dikwijls voorkomt dat toezichthouders tevens
buitengewone opsporingsbevoegdheid hebben gekregen of dat
opsporingsambtenaren ook kunnen beschikken over toezichthoudende
bevoegdheden, doet zich bij de meeste bijzondere opsporingsdiensten
de vraag voor naar de verhouding tussen toezichthoudende
bevoegdheden en opsporingsbevoegdheden. In het verleden werd het
verschil gezocht in de aanwezigheid van een verdenking, of het
redelijk vermoeden dat een strafbaar feit was gepleegd.
^Noot In de jurisprudentie is deze grens evenwel op twee
manieren gerelativeerd. Allereerst is het niet verboden om
materiaal dat in het kader van het toezicht is vergaard, voor
strafrechtelijk bewijs te gebruiken. ^Noot Mocht
de FIOD met een opsporingsonderzoek zijn begonnen, dan ligt
doorgaans de controle stil. Het komt wel voor dat de ene
belastingkwestie (bijvoorbeeld inzake de inkomstenbelasting van de
directeur) fiscaal-administratief wordt afgewikkeld, terwijl de
andere kwestie (bijvoorbeeld inzake de vennootschapsbelasting)
strafrechtelijk wordt opgepakt. In zo’n geval zal de controleur
echter niet meer spreken met de betrokken justitiabelen; hij
onderzoekt wel – bijvoorbeeld ten kantore van de FIOD –
inbeslaggenomen stukken.

Daarnaast blijkt, tegen de verwachting van velen in, toepassing
van bevoegdheden uit de WED geen verdenking te vergen.
^Noot Wel heeft de jurisprudentie van het EHRM een derde
punt meer belicht. De toezichthoudende bevoegdheden gaan gepaard
met verplichtingen van burgers om mee te werken. De vraag is dan
hoe deze meewerkingsplicht zich verhoudt tot de rechten van de
verdachte, in het bijzonder zijn recht om niet aan de eigen
veroordeling mee te werken en het bepaalde in artikel 29 Sv (de
cautie-plicht). ^Noot In dit verband wordt wel gesproken
van sfeerovergang. Deze doet zich voor als bijvoorbeeld een
belastinginspecteur als gevolg van uitlatingen van de
belastingplichtige tijdens de controle een verdenking gaat
koesteren. Tijdens het gesprek is er een aanwijsbaar moment waarop
de cautie zal moeten worden gegeven: op dat moment houdt de
inlichtingenplicht van de burger (bijvoorbeeld de
belastingplichtige) op te bestaan. Het is uit het oogpunt van
informatievergaring voor de handhavingsambtenaar in principe
voordelig om het moment waarop de cautie wordt gegeven uit te
stellen zolang de betrokken burger nog relevante informatie
verstrekt. Toch benadrukken alle bijzondere opsporingsdiensten dat
zij toezicht en opsporing niet door elkaar heen willen laten
lopen.

Bij de AID gaat iedereen uit van een strikte scheiding
in persoon van controle en opsporingshandelingen. In principe
worden geen controlebevoegdheden ingezet in de proactieve of de
opsporingsfase. Wel worden specifieke vragen ten bate van het
opsporingsonderzoek meegegeven aan controleurs die in het kader van
het Brusselse controleprogramma een verdacht bedrijf gaan bezoeken.
Ook de ECD maakt in beginsel scherp onderscheid, en vreest
dat onzorgvuldig gebruik leidt tot het stuk lopen van een zaak op
onrechtmatig
verkregen bewijs. Toch is de taakverdeling die vroeger bestond –
waarbij sommigen enkel controle deden en anderen enkel opsporing –
verlaten. Het wordt echter niet ondenkbaar geacht dat de politie
wel eens een beroep doet op de belastingdienst om van
controlebevoegdheden gebruik te maken. In het kader van een
kernteam is gemeld dat inderdaad weleens aan de inspecteur
verzocht wordt om controles bij een bepaald verdacht bedrijf. Ook
wordt wel gevraagd om op bepaalde personen in de administratie te
letten als een controle-actie gehouden wordt.

Al met al erkennen de bijzondere opsporingsdiensten het belang
om toezicht en opsporing niet door elkaar te laten lopen, wat niet
wil zeggen dat zulks nimmer gebeurt. Veel aanwijzingen van het door
elkaar gebruiken van bevoegdheden zijn echter niet gevonden.

In verband hiermee nog een opmerking over het proactieve
optreden. Bij de bijzondere opsporingsdiensten zijn drie fasen te
onderscheiden: de toezichtfase, de proactieve fase en de
opsporingsfase. De overgang van controle naar proactief geschiedt
zodra een toezichthouder de zaak overdraagt aan de opsporingsdienst
of -afdeling. Daar wordt bezien of de feiten die naar voren zijn
gebracht op grond van het toezicht voldoende zijn om te spreken van
een redelijk vermoeden van schuld. Zo niet, dan zal er eerst
informatie moeten worden vergaard uit open bronnen, de eigen CID
(i.o.), althans een eigen bestand, of een CID van de regionale
politie die soms al bij het onderzoek is betrokken. Ook kan er
observatie moeten worden verricht.

7.1.4 Bijzondere methoden: financieel rechercheren

De opsporingsmethoden die in het rapport Opsporing
gezocht zijn beschreven, zullen per dienst worden behandeld.
Hier is overigens al op te merken dat wellicht met uitzondering van
de FIOD deze methoden niet of nauwelijks worden aangetroffen. En
methode verdient echter in het kader van de bijzondere
opsporingsdiensten wel algemene bespreking: het financieel
rechercheren.

Met het oog op de bestrijding van georganiseerde criminaliteit
is deze methode van belang omdat zij het bij uitstek mogelijk maakt
zicht te krijgen op de top van criminele organisaties en op de
verweving van onder- en bovenwereld. Van oudsher wordt financieel
gerechercheerd bij de opsporing van belastingdelicten door de FIOD.
Maar deze methode wordt ook toegepast in grote zaken die
gerelateerd zijn aan de georganiseerde criminaliteit. Bijvoorbeeld
het Kolibrie-onderzoek bestaat voor 90 procent uit financieel
rechercheren. Logischerwijs wordt vooralsnog voor deze methode zeer
frequent de FIOD ingeschakeld en soms de ECD en DRZ.
^Noot

De FIOD is betrokken bij het financile onderzoek
van kernteams, maar ook in projectteams van gemeenten die
bij grote projecten de aanbieders willen doorlichten op banden met
de georganiseerde misdaad. Een belastingambtenaar is betrokken bij
het Amsterdamse onderzoek in het kader van de Noord-Zuidlijn en
de FIOD heeft zitting in een stuurgroep in Rotterdam. Tevens
is de FIOD bezig om aannemers die betrokken zijn bij de Kop
van Zuid in Rotterdam door te lichten op belasting- en
premieontduiking. De DRZ was betrokken bij de TCR-zaak en
de ECD is gepolst voor het landelijk rechercheteam.
Financieel rechercheren is het proces van verzamelen, veredelen,
bewerken en analyseren van financile gegevens, met het doel deze
gegevens te gebruiken in een strafrechtelijk onderzoek naar
personen, groepen of zaken.

De eerste vorm concentreert zich op een (rechts)persoon. Het
begint bij de boekhouding waarmee wordt vastgesteld hoeveel
betrokkene legaal verdient. Vervolgens wordt het uitgavenpatroon
bezien. Als dan onaannemelijk is dat de uitgaven met eigen geld
worden gedaan, zijn er aanwijzingen dat illegale inkomsten in het
spel zijn.

De tweede vorm concentreert zich op het geldspoor dat de
omgekeerde richting volgt van een goederen- (inclusief drug-)
levering. Daartoe wordt het papieren spoor onderzocht dat
bijvoorbeeld tot stand komt bij de aanschaf van een boot. Het is
dan de kunst tenminste n relevante bankrekening te weten te komen.
Financieel rechercheren zonder startinformatie is niet mogelijk.
Vaak wordt gestart op CID-informatie. De dossiers van Financin
kunnen hieraan worden gekoppeld als er sprake is van een fiscaal
belang. Zo ontstaat fiscaal-financieel rechercheren.

In beide gevallen ziet men relaties met personen die
aanvankelijk geen betekenis voor het opsporingsonderzoek leken te
hebben. De werkwijze vergt dat bij de bank de uitgaven van de
rekening worden opgevraagd.

Van alle uitgaven van dat rekeningnummer worden de
opmerkelijke uitgaven geselecteerd: als er allerlei kleine bedragen
naar benzinestations en supermarkten gaan en een groot bedrag naar
BV X, dan gaat men verder bij BV X. Vaak gaan de uitgaven – bij de
gewone bancaire trajecten die van rekening naar rekening lopen
–
trouwens maar een of twee richtingen uit. Er hoeft dan dus niet
te worden geselecteerd uit honderden overschrijvingen. Het vergt
kennis van de materie om een financile stroom te kunnen volgen:
zonder die kennis blijven opmerkelijke uitgaven als huizenaankoop
of beurstransacties onopgemerkt. Uiteraard wordt het
ingewikkelder de geldstroom te volgen als er tussentijdse boekingen
naar het buitenland gaan, of als tussentijds geld wordt opgenomen.
Dan is er informatie uit andere bronnen nodig om het spoor terug te
vinden, zoals waarnemingen van een observatieteam, of gegevens van
een telefoontap. De banken werkten tot voor kort ook informeel goed
mee. Dat geldt ook voor de creditcardmaatschappijen. Recentelijk is
echter informatie die in het CoPa-onderzoek door een bank is
verstrekt, naar buiten gebracht. De banken zijn nu bang voor
negatieve publiciteit. Er wordt momenteel gewerkt aan een
OM-richtlijn die medewerking van banken aan onderzoeken regelt.

7.1.5 Bijzondere opsporingsdiensten naar de toekomst

De activiteiten van de grote bijzondere opsporingsdiensten
hebben de laatste jaren een verandering ondergaan. De opkomst van
de georganiseerde criminaliteit en met name de bemoeienis met de
bovenwereld heeft gevolgen gehad voor het functioneren van de
bijzondere opsporingsdiensten. In toenemende mate zijn ze
ingeschakeld door de politie om te assisteren in de bestrijding
ervan. Voorts zijn de diensten ook zelf bezig met de bestrijding
van de georganiseerde criminaliteit op het gebied van bijzondere
wetten. Hierbij kan gedacht worden aan de wapenhandel, handel in
precursoren (grondstoffen voor drugs), hormonenhandel, overtreding
van fiscale wetgeving en van milieuwetten. Deze ontwikkelingen
hebben geleid tot groeiende informatiebehoeften bij de bijzondere
opsporingsdiensten maar evenzeer bij de politie. Geroepen wordt om
CID-status en aanpassing van de privacy-wetgeving. Een en ander
heeft geleid tot verschillende opvattingen over het bestaansrecht
van bijzondere opsporingsdiensten. Stemmen gaan op om de bijzondere
opsporingsdiensten als zodanig op te heffen en te laten opgaan in
de reguliere politie-organisatie. De meningen zijn hierover echter
verdeeld. Enerzijds wordt gesteld dat aparte bijzondere
opsporingsdiensten de opsporing compliceren. Immers, de
informatie-uitwisseling wordt op het moment gefrustreerd door de
verschillende privacy-regimes. De huidige wens om een CID-status te
verkrijgen onderstreept dit probleem. Tevens hebben de bijzondere
diensten te maken met drie fasen, te weten de controle-, de
proactieve- en de opsporingsfase waarmee de problematiek van de
sfeerovergang verbonden is. Ook blijkt in de praktijk een
vertroebeling van de gezagsstructuur zodra politie en bijzondere
diensten samenwerken, hoewel duidelijk is dat formeel de officier
van justitie dan de verantwoordelijkheid draagt. Een bijzondere
opsporingsdienst heeft twee bazen: het OM voor de opsporing en het
bestuur voor beleidsmatige zaken en politieke verantwoording. De
vakminister draagt de politieke verantwoording voor een deel van de
handhavingstaak, namelijk het toezicht. Overigens bestaat wat dit
laatste betreft wel een parallel met de positie van de politie. Die
heeft immers ook te maken met een dubbele gezagsstructuur.

Daarnaast wordt gesteld dat er overlappingen tussen de
diensten bestaan. In de praktijk blijken de overlappingen mee te
vallen, en zich vooral voor te doen op het gebied van de
bestrijding van EG-fraude. Daartoe is inmiddels het Cordinerend
EG-fraudeberaad opgericht.

Anderzijds wordt gesteld dat aparte bijzondere
opsporingsdiensten wel degelijk functioneel zijn. De band met het
vakdepartement is belangrijk omdat aldus korte lijnen bestaan
tussen regelgeving, uitvoering en handhaving. Alleen met korte
lijnen is de relatief complexe en soms snel veranderende
regelgeving te handhaven. Verwant hieraan is het argument dat
bepaalde delen van de regelgeving een hoge graad van specialisatie
vergen. Zonder de expertise van de bijzondere opsporingsdiensten
kan van de politie niet verwacht worden dat zij zich in het gehele
land zowel kan bezighouden met belastingfraude, de bedreigde
uitheemse diersoorten en de handhaving van de Kernenergiewet. Ten
derde garandeert het bestaan van de bijzondere opsporingsdiensten
een minimum-opsporingscapaciteit voor de aan hen ter handhaving
opgedragen wetten. In dit verband is een korte lijn tussen de
opsporingsambtenaren en het politiek en beleidsmatig
verantwoordelijke vakdepartement ook van belang. Immers, als in
Europees verband overwogen wordt bepaalde regelgeving af te
schaffen, heeft dit consequenties voor de prioriteitenstelling van
de controle en opsporing door bijzondere opsporingsdiensten. Ten
vierde is op het vlak van veel bestuurlijke regelgeving een goede
relatie tussen bestuur en samenleving opportuun. De
toezichthoudende ambtenaren hebben daarbij niet alleen een
voorlichtende taak, maar treden dikwijls ook in overleg met de
betrokken burgers en bedrijven. De belastinginspecteur en de
handhavingsambtenaar milieu zijn dan enerzijds gericht op een
richtige belastingheffing en de zorg voor het milieu, maar zij
houden ook legitieme andere belangen in het
oog, zoals het voortbestaan van het belastingplichtige of chemisch
afval producerende bedrijf. Het strafrecht is voor dit soort
handhavers een stok achter de deur. De opsporingsambtenaren op wie
in dergelijke gevallen een beroep wordt gedaan, dienen echter wel
de bestuurlijke verwikkelingen (bijvoorbeeld het gedogen, of de
discussie over de voorwaarden waaronder een vergunning is verleend)
op hun juiste waarde te kunnen schatten. Er wordt tegen deze
achtergrond wel gezegd dat bijzondere opsporingsdiensten over een
andere mentaliteit moeten beschikken dan politie-ambtenaren.

De argumenten pro en contra afwegend lijkt het niet zinvol de
bijzondere opsporingsdiensten de opsporingsbevoegdheid te ontnemen,
of hen onder te brengen bij de politie.

volgende        
inhoudsopgave en zoeken