Commentaar Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscrimatie op het concept-wijzigingsvoorstel van de Wet op de identificatieplicht
Inleiding
In de aanloop naar de totstandkoming van de geldende Wet op de identificatieplicht (WID) heeft het LBR een actieve rol gespeeld. Zowel op het conceptwetsontwerp als op het uiteindelijk aan de Tweede Kamer voorgelegde wetsontwerp leverde het LBR commentaar.
Wat in 1992/1993 belangrijk was, is nu van even grote, zo niet grotere zorg: het voorkomen van een discriminatoire toepassing van de plicht tot het tonen van een identiteitsbewijs. Het LBR heeft bij verschillende gelegenheden gewezen op een ontstane verharding van zowel het maatschappelijk als het politieke klimaat jegens etnische minderheden, zelfs al zijn er ook positieve ontwikkelingen, zoals het recent opgezette Landelijk Bureau Discriminatiezaken Politie, dat op landelijk niveau voor de afstemming van het discriminatiebeleid van de politie zorgt. Naar onze mening dient voorkomen te worden dat groepen mensen die vanwege hun uiterlijk of vanwege andere etnische kenmerken afwijken van de meerderheid van de bevolking, in grotere mate de nadelen van een algemene identificatieplicht ondervinden.
Het LBR onderschrijft het voornemen van de regering de mogelijkheden tot controle ten behoeve van de bestrijding van criminaliteit en rechtshandhaving doeltreffender te laten worden. Het huidige wetsvoorstel verandert de huidige situatie echter wel zeer ingrijpend. Op het ogenblik zijn de situaties beperkt waarin de politie (waarbij andere toezichthouders nog buiten beschouwing worden gelaten) identiteitscontroles mag uitvoeren. Het wetsvoorstel staat echter een algemene identificatieplicht voor. Het LBR meent dat grote aandacht moet worden besteed aan een debat over de wenselijkheid hiervan, maar dit commentaar is daarop niet gericht.
Wij gaan op dit moment op pragmatische gronden slechts in op de situatie die ontstaat als dit wetsvoorstel een feit zou moeten worden. Net als de Nederlandse Orde van Advocaten menen wij dat er in dat geval een aantal waarborgen dienen te worden ingebouwd. Duidelijk zou moeten zijn wanneer identiteitscontrole redelijkerwijs noodzakelijk is en achteraf dient toetsing, neergelegd in de wet, door de rechter mogelijk te zijn. Voorts dient in de praktijk aangegeven te worden wat een mogelijke klachtenprocedure is (deze mogelijkheid dient benoemd te worden in de Memorie van Toelichting bij de wet).
In het volgende wordt ingegaan op een aantal huidige taken van politie en toezichthouders. Bij de uitoefening van deze taken worden stringentere eisen gesteld voor identiteitscontrole dan bij het voorliggende conceptwetsvoorstel het geval is. Gebleken voor- en nadelen op deze rechtsgebieden gelden dus des te sterker voor het conceptwetsvoorstel.
Strafrecht
De politie heeft momenteel een strafrechtelijke taak. Identificatiecontrole is in een aantal gevallen mogelijk, maar men dient wel “verdacht” te zijn. In concreto betekent dit dat er een vermoeden van een strafbaar feit moet zijn.
Op grond van het conceptwetsvoorstel kunnen nu buiten deze situatie om algemene controles worden gehouden ter zelfstandige handhaving van de identificatieplicht. Identiteitscontrole moet wel “noodzakelijk” zijn voor de uitoefening van de taak van de politie. In de Memorie van Toelichting wordt voorts aangegeven dat de politie haar bevoegdheid slechts uit kan oefenen voor zover dat redelijkerwijs voor de invulling van haar taak noodzakelijk is. Dit is een uitbreiding van de mogelijkheden ten opzichte van de huidige situatie.
Het LBR vreest bij de strafrechtelijke handhaving een selectieve toepassing van de identificatieplicht. Wij vrezen dat de voorgestelde algemene identificatieplicht, om met de woorden van de minister van Justitie in 1993 te spreken, “noopt tot een selectie op huidskleur, spraak of andere etnische kenmerken.” Van belang is dan ook dat de grenzen waarbinnen de politie haar nieuwe bevoegdheden kan uitoefenen zo duidelijk mogelijk zijn.
Dat de politie haar bevoegdheid slechts uit kan uitoefenen voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van haar taak noodzakelijk is, dient volgens het LBR zijn weerslag in de wetstekst te krijgen.In de Memorie van Toelichting dienen voorbeelden gegeven te worden van zulke gevallen.
Openbare orde en hulpverlening
Naast de strafrechtelijke taak heeft de politie de taak de openbare orde te handhaven. Tot op heden was daarin identiteitscontrole zoals hierboven geschetst niet mogelijk. Nu is het de kennelijke bedoeling om ook bij deze tweede taak van de politie de bevoegdheid te scheppen om de identiteit van personen vast te stellen. Gezien de verharding ten opzichte van allochtonen in de huidige maatschappij, moeten de grenzen waarbinnen deze taak wordt uitgevoerd helder zijn, zodat geen willekeurige controles plaatsvinden. Reeds is opgemerkt dat in de wetstekst moet worden opgenomen dat identiteitscontrole redelijkerwijs noodzakelijk moet zijn en dat een aantal voorbeelden in de Memorie van Toelichting moet worden opgenomen.
Toezicht (vreemdelingenrecht)
Voorts is er voor opsporingsambtenaren in het vreemdelingenrecht een vreemdelingrechtelijke taak. De ontwikkelingen in het vreemdelingenrecht laten zien dat het noodzakelijk is voldoende waarborgen tegen selectieve invoering van de identificatieplicht in te bouwen. Ook bij de vreemdelingrechtelijke taak (neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000) is de bevoegdheid van het vragen naar de identiteit thans beperkt. Die is slechts toegestaan als er feiten en omstandigheden zijn die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren. Hierin behoeft volgens de Memorie van Toelichting geen wijziging te worden aangebracht.
De ervaringen met de huidige Vreemdelingenwet zijn van belang. In het verleden werd voor aanhouding het beginsel van ‘concrete aanwijzingen voor illegaal verblijf’ geïntroduceerd. Met de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 werd het bestaande criterium verruimd. De volgende eis werd gesteld:’feiten en omstandigheden die, naar objectieve maatstaven gemeten een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren’.
Uit uitspraken over de toepassing van deze eis blijkt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een zodanige interpretatie geeft, dat toezichthouders de bevoegdheid slechts non-discriminatoir mogen toepassen.
Sinds 2001 kan er niet meer op rechtmatigheid door de vreemdelingenrechter worden getoetst. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nam toen het standpunt in, dat de vreemdelingenrechter uitsluitend het vreemdelingrechtelijke aspect aan een beoordeling kon onderwerpen, niet het strafrechtelijk voortraject, ofwel de aanhouding. Toetsing hiervan is zo een dode letter geworden. Door deze rechtspraktijk wordt aan personen de mogelijkheid onthouden de rechtmatigheid van hun aanhouding door de rechter te laten toetsen. Van verschillende kanten is beargumenteerd gesteld dat dit strijd met artikel 5 lid 4 EVRM oplevert.
Het LBR meent dat ten behoeve van duidelijke en stringente uitsluiting van willekeur en discriminatie bij de uitvoering van identiteitscontroles, de rechtmatigheidtoetsing van een identiteitscontrole door de rechter in de voorgestane wet dient te worden mogelijk gemaakt en gewaarborgd. Daartoe dient in de wet duidelijk te worden opgenomen dat bij het vragen naar de identiteit de noodzakelijkheid van de identificatie altijd moet worden vermeld in het proces-verbaal. Ook de Nederlandse Orde van Advocaten is deze mening toegedaan. Achteraf dient rechterlijke toetsing mogelijk te zijn naar de rechtmatigheid van identiteitscontroles.
Conclusie
1.Het LBR meent dat grote aandacht moet worden besteed aan een debat over de wenselijkheid van een algehele identificatieplicht.
2.Binnen eventuele nieuwe wetgeving moet het zo zijn dat de politie haar bevoegdheid slechts uit kan uitoefenen voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van haar taak noodzakelijk is. Dit dient volgens het LBR zijn weerslag in de wetstekst te krijgen.
3.De rechtmatigheidtoetsing van een identiteitscontrole dient door de rechter in de voorgestane wet te worden mogelijk gemaakt en gewaarborgd. Daartoe dient in de wet duidelijk te worden opgenomen dat bij het vragen naar de identiteit de noodzakelijkheid van de identificatie altijd moet worden vermeld in het proces-verbaal. Achteraf dient rechterlijke toetsing mogelijk te zijn naar de rechtmatigheid van identiteitscontroles.
4.In de Memorie van Toelichting dient te worden aangegeven dat er een klachtenprocedure bij de politie is (om meer bekendheid aan deze reeds bestaande praktijk te geven), ook en juist indien van een proces-verbaal geen sprake is. Het LBR stelt voor dat bij een controle formulieren worden uitgereikt waarmee men zijn beklag kan doen (gebeurt reeds in Engeland en Wales bij wijze van proef).