Van buitensluiten naar criminaliseren

Ter afsluiting van het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie wordt op 16 en 17 juni in Amsterdam een Eurotop gehouden. In het half jaar dat Nederland voorzitter van de EU is, wordt er op de achtergrond druk onderhandeld. Nederland probeert de herziening van het Verdrag van Maastricht, de zogenaamde Intergouvernementele Conferentie (IGC’97), af te ronden. Er moet veel besproken worden. Een groot deel van de zaken gaat over ‘institutionele’ kwesties, zoals het niet goed functioneren van allerlei Europese instellingen. Daarnaast staan ook zaken als beslissingsrecht door een meerderheid, uitbreiding van de EU naar het oosten en de hervormingen voor de Europese Monetaire Unie op het programma. Ook het asiel-, immigratie- en justitiebeleid staat hoog op de Europese Agenda. Er heerst vooral grote ontevredenheid over de trage uitvoering van gemeenschappelijke maatregelen. Verder staat als belangrijk punt de integratie van het Schengenaccoord in de hele EU op het programma.

Het Verdrag van Maastricht

In het Verdrag van Maastricht zijn justitie- en binnenlandse zakenbeleid (JBZ-beleid) aangeduid als zaken van gemeenschappelijk belang. Het asiel- en immigratiebeleid valt hier ook onder. Ze worden geregeld in titel VI van het verdrag. In totaal betreft de samenwerking negen beleidsgebieden: asielbeleid, buitengrenzenbeleid, immigratiebeleid, strijd tegen de drugsverslaving, bestrijding internationale fraude, justiti‰le samenwerking in burger- en strafzaken, douanesamenwerking en politi‰le samenwerking. Deze vorm van samenwerking binnen de EU heet de Derde Pijler.
Naast deze JBZ-samenwerking kent het Verdrag van Maastricht twee ander pijlers. De Eerste Pijler is de gemeenschappelijke samenwerking, met aan het hoofd de Europese Commissie en onder controle van het Europees Parlement. Deze pijler bepaalt vooral het landbouw-, sociaal- en stimuleringsbeleid. De Tweede Pijler vormt de samenwerking op het gebied van buitenlands- en internationaal veiligheidsbeleid.

De Derde Pijler

Het asiel-, immigratie- en justitiebeleid wordt dus volledig bepaald in de Derde Pijler. De structuur van deze pijler is buitengewoon ondemocratisch, besluitvorming vindt in het geheim plaats en leidt meestal tot aanscherping van het beleid volgens de strengste norm. De laatste jaren heeft vooral de ‘beleidsmatige’ harmonisering hoog op de agenda gestaan, de komende jaren ligt de nadruk op de uitvoering, uitwisseling en versnelling van dat beleid.

De besluitvorming

Democratie blijkt een vaag begrip binnen Europa en helemaal binnen de Derde Pijler. Hoogste orgaan is de Raad van Ministers, de twee keer per jaar bijeenkomende Topconferenties, zoals nu in Amsterdam. Omdat deze Raad in principe over alle onderwerpen beslist, worden de beleidsbepalende beslissingen al in de Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie genomen (de JBZ-Raad). Beslissingen kunnen niet met een meerderheid worden aangenomen, iedereen moet het over eens zijn.
De beslissingen hebben de vorm van ‘aanbevelingen’, ‘gemeenschappelijke standpunten’ of ‘verdragen’. Eigenlijk zijn alleen de Verdragen volledig bindend (bijvoorbeeld Dublin), maar in de praktijk volgt iedereen de aanbevelingen ook op.
Het Europees parlement heeft in de JBZ-samenwerking niets in te brengen. Het wordt soms ‘geconsulteerd’ en krijgt achteraf de jaarverslagen, maar invloed op het beleid is er niet. Hetzelfde – en nog in ruimere mate – geldt voor de nationale parlementen. Het Nederlandse parlement heeft als een van de weinigen een voorbehoud afgedwongen: belangrijke JBZ-besluiten moeten ruim van te voren worden voorgelegd. In praktijk is er echter amper ruimte om invloed uit te oefenen. Over de hoeveelheid papier uit Brussel en de korte voorbereidingstijd, meestal maar twee weken, heeft het parlement al regelmatig een motie van afkeuring uit laten gaan.

Het K4-comite

Het werkelijke voorbereidende werk gebeurt in een fiks aantal ondoorzichtige ambtenarenclubjes. In alle landen is een wirwar van ambtelijke structuren, die zich met het asiel- en immigratiebeleid bezig houden. Al deze clubjes kenmerken zich door strenge geheimhouding.
Belangrijkste van de clubjes is het K4-Comite. In het Verdrag van Maasstricht regelt artikel K4 de taken van dit Comite: structuur en orde brengen in het onderhandelingscircuit over justitie en binnenlandse zaken. Maar K4’s taak gaat verder: het kan ook op eigen initiatief voorstellen voorleggen aan de JBZ-Raad.
K4 is onderverdeeld in aantal stuurgroepen, te weten Asiel en Immigratie, Politi‰le- en Douanesamenwerking en Justiti‰le samenwerking. De stuurgroepen zijn weer onderverdeeld in werkgroepen. Asiel en Immigratie kent de werkgroepen migratie, asiel, visa, buitengrenzen en valse documenten. In 1992 zijn daar het Cibbgi en Cirea aan toegevoegd. Dit zijn een soort centra (‘clearing houses’) die zoveel mogelijk informatie over asielbeleid en illegale immigratie verzamelen. Daarnaast krijgen zij meer en meer een co”rdinerende rol in dit beleid.

Geheim, geheim, geheim

Zoals al gezegd zijn de ministers in de praktijk niet te controleren door de parlementen, maar hoe zit het dan met de ambtenaren? In Nederland bestaat er tot op zekere hoogte zoiets als Openbaarheid van Bestuur en is het meestal mogelijk inzicht te krijgen in het voorbereidend werk van ambtenaren. In Europa echter niet. Stuk voor stuk werken alle ambtenarenoverleggen binnen het JBZ-beleid in het geheim. Op een aantal algemene verslagen na is de deur naar het voorbereidend circuit gesloten. Beinvloeding van beleid is hiermee, ook voor groepen buiten het parlement om, bijna onmogelijk. Op het moment dat zaken naar buiten komen is de beslissing al gevallen en is het stoppen van maatregelen bijna een onmogelijkheid.
De totstandkoming van het Verdrag van Schengen blijft bij uitstek het voorbeeld van oncontroleerbare samenwerking. Alle Schengen-overleggen – vergelijkbaar met de K4-stuurgroepen – zijn volkomen in het geheim voorbereid. Ook de uitvoering blijft ondoorzichtig. Het uiteindelijke beslissingsorgaan binnen Schengen, het Uitvoerend Comite, werkt namelijk nog steeds volledig in het geheim aan uitvoerende maatregelen.

Restrictief beleid

Belangrijker dan de ondemocratische besluitvorming is de spiraal van restrictief beleid die door de Europese samenwerking tot stand is gekomen. Kijkend naar de gezamenlijke maatregelen van de laatste jaren rest er niets anders dan te concluderen dat de lidstaten elkaar voorbij proberen te streven in restrictief asiel- en immigratiebeleid.

Maatregelen ten gevolge van Schengen:

* Identificatieplicht
* Koppelingswet
* Mobiel Vreemdelingentoezicht
* opzetten van het Schengen Informatie Systeem (SIS)
* (instap-) controle in landen van herkomst
* boetes voor vervoerders

Maatregelen ten gevolge van de JBZ-samenwerking:

* instellen veilige derde landen
* harmonisatie begrip vluchteling
* veilige landen van herkomst
* gemeenschappelijke visa
* nadruk op mensensmokkel via Europol en Cibbgi
* instellen ‘clearing house on asylum’, Cibbga
Maatregelen ten gevolge van het Verdrag van Dublin:
* asiel aanvragen nog maar in een EU-land
* uitwisseling vingerafdrukken via Eurodac, een centraal computersysteem voor registratie van vingerafdrukken.

De Nederlandse inzet

Nu Nederland dit half jaar voorzitter is van de EU, heeft ons land ook een voortrekkersrol in de JBZ-samenwerking.
Nederland constateert dat ‘veel van het werkprogramma van vijf jaar geleden is gerealiseerd, maar dat de behoefte aan intensivering van onderlinge contacten, meer praktische samenwerking en verdere toenadering van het asiel- en immigratiebeleid slechts is toegenomen’. Nederland sluit daarbij aan op het ongenoegen dat er heerst over de trage praktische uitvoering van de JBZ-samenwerking. Naast de vele beleidsvoorstellen is er tussen de regels door dan ook steeds wel iets terug te vinden over ‘intensivering van de samenwerking’, ‘bevorderen van de uitwisseling’, werken met ‘liaisons’ en het plaatsen van ‘detache’s’.
De komende jaren zal deze praktische inslag van de samenwerking zichtbaar worden. Nu zijn er al veel Nederlandse IND’ers geplaatst in andere landen en anderen hier. Vaker dan nu het geval is zullen zij ‘afstemmend’ werk gaan doen zoals bijvoorbeeld:
* onderlinge aanpassing van nationale procedures van het asielrecht
* bespreking van onderlinge asieldossiers door behandelende ambtenaren uit verschillende lidstaten
* bespreking van de situatie in een aantal landen van herkomst
* bijeenbrengen van landenexperts van verschillende pijlers
* onderzoeken van de noodzaak van een gemeenschappelijke databank over asielbeleid
* co”rdineren van methoden van aanpak van mensensmokkel door verschillende lidstaten
* bespreking van de situatie van een aantal landen om te bekijken welke maatregelen de bestrijding van illegale immigratie en mensensmokkel kunnen versterken

In het werkprogramma dat Nederland voor het eerste half jaar van 1997 heeft gemaakt wordt ook een aantal andere prioriteiten aangegeven:

* versterking van de maatregelen ter bestrijding van illegale immigratie en illegale tewerkstelling, alsmede de verbetering van de samenwerking op het gebied van verwijdering van illegale immigranten en problemen in verband met overname
* bespreking van problematiek van de terugname van eigen onderdanen door landen van herkomst in een gecombineerd overleg met experts uit de drie pijlers
* bespoedigen van de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Dublin
* afronding van een gemeenschappelijk standpunt over minderjarige asielzoekers
* onderlinge afstemming over repatri‰ring van asielzoekers uit ex-Joegoslavi‰
* prioriteit geven aan de overeenkomst voor Eurodac (dit is het uitwisselen van vingerafdrukken van asielzoekers).
* het volgen van ontwikkelingen aangaande een gemeenschappelijke visalijst
* ontwikkelen van eenEuropees beeldopslag- en beeldtransmissiesysteem, een elektronisch herkenningssyteem voor valse documenten
* bevorderen van samenwerking van Europol met Cibbgi in de bestrijding mensensmokkel
* versterking van de persoonscontrole aan de buitengrenzen

Belangrijke tendens, die maar zelden op de agenda is terug te vinden, is de grote aandacht voor de bestrijding van mensensmokkel. Binnen een groot aantal werkgroepen en organisaties wordt momenteel aan de co”rdinatie van de bestrijding van mensensmokkel gewerkt. Ook hier gaat het vooral om de praktische uitwerking.
Op de vergadering van de groep Cibbgi van 16 januari 1997 stelde de Duitse delegatie voor om te komen tot een Europees informatie- en analysesysteem over illegale immigratie en mensensmokkel. Naast het Cibbgi zijn daar nu ook Europol, de halfjaarlijkse grenspolitieconferentie, Interpol, Eurostatt en het IGC-overleg tussen Europa, Noord-Amerika en Australi‰ mee bezig.
Duitsland bepleit een verregaande vorm van samenwerking: intensivering van de uitwisseling van gegevens, aanzienlijke geografische uitbreiding, komen tot een doeltreffende analyse en het internationaal bestrijden van mensensmokkel. “Het gaat erom in Europa het ontstaan van informatie-eilanden te voorkomen die zich van uiteenlopende methoden zouden bedienen en aldus veeleer een hinderpaal zouden blijken voor georganiseerde samenwerking bij de bestrijding van illegale immigratie en mensensmokkel”.

Na 1997

Bij de IGC-top die komende juni in Amsterdam wordt belegd staat de hele structuur van de JBZ-samenwerking op de agenda. De discussie gaat momenteel twee kanten op. De eerste discussie betreft een verdere implantatie van Schengen in de hele Europese Unie, de ander is overheveling van een deel van de JBZ-intergouvernementele samenwerking richting gemeenschappelijk beleid. Het betreft dan vooral de samenwerking op het gebied van asiel- en immigratiebeleid.

Schengen

Volgens Minister van Mierlo bestaat er momenteel ‘in beginsel brede steun voor de incorporatie van Schengenaccoord in het IGC-Verdrag’. Eigenlijk hebben alleen Engeland en Ierland laten weten door te willen gaan met grenscontroles. Wat de algehele consequenties van de invoeging van Schengen in de EU zijn is nog onduidelijk. In ieder geval zal het Schengen Informatie Systeem dan een Europees Informatie Systeem worden. Ook betekent het een fikse aanscherping van het beleid. Bijvoorbeeld het beboeten van vervoerders van asielzoekers met valse papieren, of uitbreiden van de identificatieplicht.
Belangrijk is ook dat uitbreiding van Schengen vooral weer een hoop praktische samenwerking tot stand zal brengen. De ook al binnen Schengen tot stand gekomen gedachte van opvang in landen in de regio’s van herkomst en verscherpte controle bij verlaten van landen van herkomst zal zeker tot prioriteit worden verheven. Hoe de controle op Schengen ingevoegd wordt in de EU-structuur is zeer onduidelijk.

Communautair?

De andere invalshoek in de onderhandelingen betreft het overbrengen van het asiel- en immigratiebeleid naar een eigen hoofdstuk in het Verdrag van Amsterdam, dat Maastricht moet volgen. Er zou dan beslissingsbevoegdheid komen voor het Europees parlement en het Hof van Justitie. Zaken die nu dus absoluut niet geregeld zijn. Een groot aantal lidstaten is hier voorstander van, omdat de beslissingen dan eerder uitgevoerd kunnen worden. Nu neemt die uitwerking soms jaren in beslag. Kijk bijvoorbeeld naar het Europolverdrag: in 1995 ondertekend, nog niet geratificeerd.
Inhoudelijk wordt er in de onderhandelingen niet gesproken over het beleid, het is puur een kwestie van structuur. De kans dat er een grote wijziging in het beleid komt is dan ook niet zo groot. Wel zal er iets meer controle op het beleid mogelijk zijn. Of de parlementen die mogelijkheid ook grijpen blijft natuurlijk de vraag. Want ook op nationaal niveau stemmen zij meestal in met verscherping van het beleid.