Eindverslag naar aanleiding van de expertmeeting “legitimiteit informatie-inwinning onder verantwoordelijkheid van de burgemeester”

Nederlands Politie Instituut
Publicaties

27 april 1999

• Eindverslag naar aanleiding van de expertmeeting “legitimiteit informatie-inwinning onder verantwoordelijkheid van de burgemeester”

Eindverslag naar aanleiding van de expertmeeting “legitimiteit informatie-inwinning onder verantwoordelijkheid van de burgemeester”

Den Haag, maart 1999

1. Inleiding

CASUS

In een mooi weekend in de maand mei vindt in de provincie Brabant een voetbalwedstrijd in de totodivisie plaats tussen DSS ‘83 (Door Sport Sterk) en VVW (Voetbalvereniging West). De bezoekende partij komt uit de Randstad. Het belooft die dag droog en zonnig te zijn met een temperatuur van 20-22 graden De supporters van beide partijen hebben geen beste naam. In het verleden waren tientallen van hen betrokken bij ordeverstoringen in en rond de stadions. Een aantal van hen heeft een stadionverbod. Na deze wedstrijd wordt duidelijk welke van beide partijen promoveert naar de KPN-telecompetitie. Tussen beide supportersgroepen is sprake van onbetaalde rekeningen. Een jaar eerder vonden rond de wedstrijd VVW-DSS ’83 vechtpartijen plaats waarbij een van de supporters van VVW ernstig gewond raakte. Een aantal aanhangers van DSS ’83 heeft wraak gezworen. In de week voorafgaand aan de wedstrijd wordt bekend dat men van plan is via een buscombiregeling en met eigen vervoer naar het Zuiden af te reizen. Er is sprake van eigen vervoerders die puur komen om rellen te veroorzaken als zij niet in het inmiddels uitverkochte stadion worden toegelaten. Ook zijn er geruchten over het onderweg plunderen van 1 of 2 benzinestations. De route van de randstad naar het zuiden loopt in het meest gunstige geval via 5 politieregio’s.

De wedstrijd is door de KNVB en de lokale overheid aangemerkt als een risicowedstrijd.

De politie (met name een aantal regionale inlichtingendiensten) hebben de informatie verzameld op basis van open bronnen, politieregisters, gesprekscontacten en informanten en een enkele kortstondige observatie. Naar verwachting zal een aantal bronnen kort voor de wedstrijd nadere specifieke informatie geven over verzamelplaatsen, vertrektijden en min of meer concrete plannen.

Op basis van de informatie moeten in meerdere politieregio’s maatregelen worden genomen teneinde de openbare orde en veiligheid te kunnen waarborgen. De ME wordt achter de hand gehouden, op de snelwegen is extra toezicht door o.a. het KLPD nodig.

 

De mogelijkheid dat bovenstaande casus zich in deze of daarop gelijkende vorm enige keren per jaar voordoet is tegenwoordig reëel. In dit eindverslag van de expertmeeting informatie-inwinning onder verantwoordelijkheid van de burgemeester staat de vraag centraal in welke mate de wijze waarop informatie in het kader van de openbare orde en veiligheid wordt ingewonnen een legitimatie heeft of behoeft in een wettelijke regeling. In dit eindverslag wordt ingegaan op de aard en omvang van de geschetste problematiek en benoemd op welke onderdelen in elk geval een (juridische) oplossing noodzakelijk is.

 

2. Probleemstelling: het gat tussen wet BOB en WIV

Recentelijk werd door de Tweede Kamer de behandeling afgerond van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (wet BOB). Het wetsvoorstel ‘Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 19..’ (WIV) is bij de Tweede Kamer in behandeling.

In beide wetsvoorstellen wordt geregeld in welke gevallen en onder welke voorwaarden bepaalde inlichtingenmethoden kunnen worden aangewend. Het gaat hierbij om methoden als observatie, het aftappen van telecommunicatie en de inzet van informanten.

De in de wet BOB geregelde bevoegdheden kunnen uitsluitend worden aangewend binnen strafvorderlijke trajecten: gezag en beheer (de beslissing over de inzet van het middel) liggen in handen van het Openbaar Ministerie. In 1997 heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer¹ het standpunt ingenomen dat de methoden die in het wetsvoorstel BOB aan de orde zijn, niet gebruikt kunnen worden voor louter de handhaving van de openbare orde.

De bevoegdheden in het wetsvoorstel WIV kunnen uitsluitend worden aangewend binnen de taakstelling van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Eerstgenoemde dienst heeft taken in relatie tot (het voortbestaan van) de democratische rechtsorde en de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat.

De regionale inlichtingendiensten, als onderdeel van de regionale politiekorpsen, hebben van oudsher een taak op het openbare orde terrein. Deze taak wordt verricht onder verantwoordelijkheid van de burgemeester binnen het wettelijk kader van de artt. 2 en 12 van de Politiewet 1993 en artikel 172 e.v. van de Gemeentewet.

Afhankelijk van de aard en ernst van een gegeven situatie is in een aantal gevallen onmiskenbaar duidelijk onder welk regime bijzondere inlichtingenmiddelen kunnen worden aangewend: indien sprake is van de opsporing van ernstige strafbare feiten kan, binnen de wettelijke criteria, eventueel gebruik gemaakt worden van de in de wet BOB gegeven bevoegdheden. Bij aantasting van de staatsveiligheid is het regime van de WIV van toepassing.

Bij de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ligt het gezag over de politie bij de officier van justitie, terwijl politieel optreden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde uitgeoefend wordt onder gezag van de burgemeester. Er zijn geen wettelijke ‘bijzondere bevoegdheden’ die in het kader van de handhaving van de openbare orde zouden mogen worden toegepast. Informatie-inwinning in het kader van de openbare orde valt niet onder de voorgestelde regeling van de wet BOB of WIV.

De formele scheiding in gezag laat onverlet dat de taken in de praktijk soms door elkaar lopen. Zo wordt voorafgaand aan grootschalig optreden van politie in de driehoek veelal overlegd wiens gezagsverantwoordelijkheid als geschikte grondslag kan dienen. Voorbeelden zijn onder meer het politieel optreden rondom voetbalwedstrijden en de Eurotop Amsterdam in juni 1997 (gekozen werd voor de (omstreden) strafvorderlijke weg via art. 140 Sr (verdenking van deelname aan een criminele organisatie)).

Een regeling voor bijzondere bevoegdheden voor strafvordering aan de ene kant, en het ‘ongeregeld’ laten van bijzondere bevoegdheden voor de openbare orde handhaving aan de andere kant, zal (in de toekomst) nog meer onduidelijkheid en verwarring scheppen. Terugvallen op het algemene taakstellende artikel 2 van de Politiewet 1993 (in combinatie met art. 12 PW 1993 en 172 Gemeentewet), dat mede ten gevolge van de commissie-Van Traa als onvoldoende basis wordt gezien voor de hantering van bevoegdheden die een inbreuk maken op de rechten en vrijheden van burgers, ligt daarom steeds minder voor de hand.

Het ‘juridische gat’ – in de vorm van het gemis van een wettelijke regeling voor bijzondere bevoegdheden die onder gezag van de burgemeester toegepast kunnen worden in het kader van de openbare orde – behoeft opvulling. Het ligt in de rede dat hierover een signaal wordt afgegeven aan de meest betrokken bewindspersoon. Te meer nu het voetbalevenement EK 2000 voor de deur staat en in samenwerking met het buitenland goede maatregelen voor de verzekering van de openbare orde en de rechtsorde getroffen moeten kunnen worden.

De probleemstelling die in dit eindverslag behandeld wordt luidt dat, daar waar informatie-inwinning door de politie in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en informatie-inwinning in het kader van de WIV in de wet wordt/is vastgelegd, dit niet het geval is wanneer de politie informatie inwint met betrekking tot de openbare orde en veiligheid waar dit geen overlap vormt met een van beide eerder genoemde terreinen.

Dat dit wringt is duidelijk. De integriteit van het publieke domein, geweld op straat, voetbalvandalisme, de aandacht voor ontspoorde groepen jeugd en veiligheid op uitgaansplaatsen zijn onderwerpen die voortdurend de aandacht vragen van bestuur en politie. Daarbij is het van belang dat tijdig wordt beschikte over de juiste informatie. Noodzakelijke informatie kan niet altijd aan openbare bronnen worden onttrokken. Daartoe zullen soms andere middelen moeten worden ingezet. In de volgende paragraaf wordt de probleemstelling nader uitgewerkt.

Onder verwijzing naar het regeerakkoord 1998 en het beleidsplan Nederlandse politie 1999-2002 kan worden opgemerkt dat openbare orde en veiligheid voortdurende aandacht heeft van Tweede Kamer en Kabinet. De daadwerkelijke zorg en verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid ligt op lokaal niveau. Juist daar wordt maatwerk verricht en politieke verantwoording afgelegd.

3. De probleemstelling: een nadere uitwerking

De regionale inlichtingendiensten (RID-en) van de politie zijn in beginsel belast met twee hoofdtaken:

1. werkzaamheden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde.2. werkzaamheden op basis van de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV). De RID-ambtenaren oefenen, voorzover zij werkzaamheden verrichten ten behoeve van de BVD, geen bevoegdheden tot het opsporen van strafbare feiten uit. (art. 20, lid 2 huidige WIV)

Het gezag over deze werkzaamheden berust respectievelijk bij de burgemeester en de minister van Binnenlandse Zaken. De korpsbeheerder bekleedt hierbij uitsluitend de beheersrol.

Deze 2 soorten werkzaamheden dienen strikt gescheiden van elkaar te worden verricht. Ook mag geen vermenging plaats vinden van inlichtingenactiviteiten en opsporingsactiviteiten. Zie op dit punt bijvoorbeeld art. 20 lid 2 WIV: “de politieambtenaren oefenen bij het verrichten van de werkzaamheden ten behoeve van de BVD geen bevoegdheden tot het opsporen van strafbare feiten uit.”

In april 1997 is door het kabinet aan de Voorzitter van de Tweede Kamer het standpunt verzonden met betrekking tot de intensivering bestrijding voetbalvandalisme en -geweld.

In deze brief wordt duidelijk dat het kabinet het tot de taak van de politie rekent informatie in te winnen onder verantwoordelijkheid van de burgemeester.

Voorts merkt het kabinet op:

” Bezien wordt of extra wettelijke bevoegdheden nodig zijn om informatie in te winnen, waarbij gedacht kan worden aan het gebruik van informanten. Bevoegdheden op het terrein van de handhaving van de openbare orde horen niet thuis in het Wetboek van Strafvordering. Daarbij moet worden bedacht dat de methoden die in het wetsvoorstel Bijzonder opsporingsbevoegdheden (BOB) aan de orde zijn, niet gebruikt kunnen worden voor louter de handhaving van de openbare orde.”In het beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en -geweld (september 1997) wordt gesteld:

“De korpschef voedt de burgemeester met adequate informatie. De korpschef heeft de verplichting de burgemeester in het kader van zijn openbare orde taak te voorzien van alle informatie die hij voor deze taak behoeft. De burgemeester kan uiteraard vanuit zijn gezagsfunctie de politie opdracht geven om -bijvoorbeeld in de voorbereiding op een risicowedstrijd- hem van informatie te voorzien. Bij het verzamelen van informatie maakt de politie onder meer gebruik van gegevens van het CIV en de RID-en. De bovengeschetste informatiestromen hebben tot doel een dreigingsanalyse en dadersprofiel op te stellen die vervolgens de input vormt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag door de burgemeester en voor de door de burgemeester via de lokale driehoek vast te stellen beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen voor de risicowedstrijd. De dreigingsanalyse dient informatie te bevatten over de samenstelling van de supportersgroep(-en), de wijze van vervoer en de aanwezigheid van notoire voetbalvandalen.”en

“de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie bevorderen dat, indien nodig voor een adequate bestrijding van voetbalvandalisme en -geweld, wet- en regelgeving wordt aangepast.”’

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel BOB is opgemerkt:

“Er wordt momenteel bezien waar nadere normering dient plaats te vinden van methoden ter handhaving van de openbare orde. Daarbij valt onder meer te denken aan informatie-verzameling ter regulering van de overlast rond voetbalwedstrijden, maar ook aan maatregelen bij grootschalige rellen en ordeverstoringen. De wijze waarop deze methoden in het onderhavige wetsvoorstel worden genormeerd, is niet zonder meer van toepassing op deze methoden in het kader van de handhaving van de openbare orde en hulpverlening. Met de korpsbeheerders en korpschefs ben ik van mening dat ook daarvoor een wettelijke regeling gewenst kan zijn, maar niet in het kader van dit wetsvoorstel, omdat er wezenlijke verschillen zijn tussen beide taakelementen van de politie.” (TK, vergaderjaar 1996-1997, 25403, p.55).Uit deze standpunten kan worden afgeleid dat er momenteel geen wettelijke basis is voor de hantering van een aantal (bijzondere) methoden ter verkrijging van informatie uitsluitend met het oog op de handhaving van de openbare orde.

Het openbare orde terrein strekt zich verder uit dan uitsluitend tot het voetbalvandalisme (EK 2000). Andere onderwerpen kunnen zijn: arbeidsonrust (boerenprotesten, schippers/slepersblokkades, havenonrust, taxi-branche) en maatschappelijke onrust (krakers, milieuactivisten, grootschalige onrust in wijken en buurten). Tevens kan een grensvlak worden onderkend waar BVD-taakvelden en aspecten van de handhaving van de openbare orde elkaar raken.

Tijdige en juiste informatie vormt dé basis voor een goede veiligheidszorg. Van een professionele organisatie als de politie mag worden verwacht dat die taak op goede wijze, binnen een wettelijk kader, wordt vervuld.

Elk korps bepaalt zelf op welke wijze invulling wordt gegeven aan de taak van de RID op het terrein van de openbare orde en veiligheid. Dat onderdeel van de taakuitvoering vindt via de korpschef plaats onder het gezag van de burgemeester.

Informatie-inwinning in het kader van de openbare orde en veiligheid is gericht op het voorkomen van verstoringen van de openbare orde en isniet gericht op de opsporing van strafbare feiten die gepaard gaan met een verstoring van de openbare orde en/of veiligheid.

Zoals voor elk overheidsoptreden geldt ook hier de regel dat, gelet op de inbreuk die op de privacy van mensen kan worden gemaakt door aanwending van bepaalde methoden, het veredelen, analyseren en registreren van (persoons)informatie, die activiteiten dienen te voldoen aan de eis van proportionaliteit en subsidiariteit.

 

3a. Legitimiteit, verantwoordelijkheid burgemeester, exploitatie (huidige situatie)

legitimiteit

Algemeen wordt aangenomen dat de legitimiteit om informatie in te winnen ten behoeve van de handhaving van de openbare orde kan worden ontleend aan de artikelen 2 en 12 van de Politiewet 1993 en artikel 172 Gemeentewet. Dit zegt echter nog niets over de methoden die hierbij gehanteerd kunnen of mogen worden, noch over de taakvelden waar die legitimatie betrekking op heeft.

Het uitgangspunt van de wet BOB en de WIV is art. 8 EVRM² en, voor zover hier van belang, art. 10, eerste lid, Grondwet³. Wet BOB en de WIV vormen de wettelijke basis op grond waarvan aantasting van het recht op privacy in onder andere het belang van het voorkomen van strafbare feiten en in het belang van de nationale veiligheid is toegestaan. Inmenging van het openbaar gezag in de uitoefening van dit recht in het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden is toegestaan voor zover bij de wet is voorzien.

Het Europese Hof te Straatsburg kiest voor beantwoording van de vraag of het recht op privacy in het geding is, als uitgangspunt of iemand een “reasonable expectation of privacy” heeft.⁴ Dat impliceert dat niet al te snel de conclusie behoeft te worden getrokken dat de privacy in het geding is. Zo mag worden aangenomen dat kenbaar gebruik van camera’s op straat om de openbare orde te handhaven doorgaans geen inbreuk op het recht op privacy oplevert. Gaat het echter om stelselmatig observeren van personen, al dan niet met behulp van foto- of filmcamera’s, het gebruik maken van informanten of het inzetten van politiële infiltranten, dan zal, in lijn met het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden, moeten worden aangenomen dat het recht op privacy in het geding is. Als dergelijke methoden voor de handhaving van de openbare orde moeten worden gebruikt, dan zal daarvoor in het licht van artikel 8 EVRM en artikel 10 Grondwet een specifieke wettelijke grondslag dienen te bestaan.

In aard verschillen openbare orde en het strafprocesrecht van elkaar. Openbare orde handhaving is primair gericht op collectieven/groepen en/of situaties. Het straf(proces)recht en de justitiële handhaving zijn gericht op het individu. Waar met het oog op openbare orde handhaving de aandacht uitgaat naar een individu, is deze aandacht vooral gericht op diens optreden als centrale figuur in een groep, of als anderszins relevante persoon die invloed heeft op het doen en laten van de groep (respectievelijk die invloed kan hebben met het oog op het voort laten bestaan of beëindigen van een ongewenste situatie). Vanuit openbare orde oogpunt is de vraag of die persoon zich schuldig maakt (zal maken of gemaakt heeft) aan strafbare feiten niet van primair belang: het gaat erom welke betekenis hij heeft voor de huidige of toekomstige openbare orde.

Dit heeft een doorwerking in de inzet van inlichtingenmiddelen en -methoden. Het doel van de inzet van een (bijzonder) inlichtingenmiddel in de openbare orde sfeer is niet gericht op de vergaring van bewijsmateriaal tegen een individuele verdachte, noch op vergaring van materiaal tegen een mogelijk toekomstige verdachte. Deze inzet dient ter beantwoording van de vraag wat een collectief doet of zal doen opdat de overheid bijtijds preventieve maatregelen kan nemen. Consultatie vooraf van het OM over een gewenste inzet van een bijzonder inlichtingenmiddel draagt het gevaar in zich dat de grens tussen handhaving van de openbare orde en opsporing verwatert.

verantwoordelijkheid burgemeester

Hieronder is de vraag aan de orde in hoeverre de verantwoordelijkheid van de burgemeester, (niet zijnde korpsbeheerder) voor taakvelden, inzet inlichtingenmiddelen en bronbescherming in het kader van de openbare orde kan strekken.

De Politiewet 1993 bepaalt dat de burgemeester het gezag over de politie heeft over de taakuitvoering door de politie heeft waar het de openbare orde en veiligheid betreft. Hieruit vloeit voort dat hij zeggenschap heeft over de keuze welke taakvelden wel/geen aandacht behoeven. De burgemeester legt , ingevolge de Gemeentewet, over deze keuze verantwoording af aan de raad.

De inzet door de RID van inlichtingenmiddelen in het kader van de openbare orde is in onze opvatting niet de verantwoordelijkheid van alleen de burgemeester; immers: de keuze/inzet van die middelen raakt ook de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerder waar het gaat om beheersaspecten en zijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid van politieambtenaren. In welke mate die verantwoordelijkheid de gezagsdrager respectievelijk de korpsbeheerder raakt, is in de wet niet geregeld.⁵

De bronbescherming in het kader van de openbare orde kan, in tegenstelling tot de bescherming die de WIV biedt aan BVD-contacten, door de burgemeester niet worden gewaarborgd. De afscherming van de identiteit van menselijke bronnen (gesprekscontacten en informanten) is niet geregeld. Wanneer een parallel wordt getrokken met de CID-regeling kan worden gesteld dat op dit punt de praktijk (jurisprudentie) uit zal moeten wijzen of en onder welke voorwaarden een chef RID in de huidige situatie de mogelijkheid heeft de identiteit van een bron af te schermen.

Uit vorenstaande komt de vraag voort hoe de verantwoordelijkheid van de burgemeester geregeld is of zou kunnen worden. Zijn parallellen denkbaar met de regelingen waar de criminele inlichtingendiensten mee te maken hebben ? Kan mogelijk aansluiting worden gevonden op de WIV ? Biedt andere wetgeving aanknopingspunten ?

De regelingen in de wet BOB en de WIV kunnen geen basis vormen voor de toepassing van bevoegdheden uitsluitend ten behoeve van de openbare orde. Uit de Wet op de Politieregisters vloeit de verplichting voort over te gaan tot instelling van een privacyreglement in het geval een politieregister tot stand is gebracht. Echter niet gesteld kan worden dat hierdoor gelijktijdig de juridische basis is gelegd tot de methodieken waarmee die informatie kan worden ingewonnen.

exploitatie

Tot slot volgt nog een enkel woord over de exploitatie van informatie. Een onderscheid moet worden gemaakt tussen persoonsinformatie en niet persoonsgebonden informatie.

De exploitatie (verstrekking) van persoonsgebonden informatie is geregeld in privacyreglementen. De exploitatie van niet persoonsgebonden informatie is niet expliciet geregeld. Zodra deze (door een bewerking) te brengen is tot persoonsgebonden informatie, is ze persoonsgebonden. Zolang dit niet het geval is, is ter exploitatie geen wettelijke basis nodig.

4. Inlichtingenmiddelen en methoden in het kader van de openbare orde

In de uitwerking van de probleemstelling hebben we geconcludeerd dat informatie-inwinning door de politie plaats vindt binnen 3 kolommen:

1. strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (wet BOB);
2. informatie-inwinning op basis van de WIV;
3. informatie-inwinning in het kader van de openbare orde onder gezag van de burgemeester. Deze informatie is ondersteunend aan beleids- en ondersteunende processen.

Tegelijkertijd hebben we geconstateerd dat drie groepen inlichtingenmiddelen kunnen worden geïdentificeerd waarvoor afhankelijk van de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op de privacy een zeker grondslag noodzakelijk is. Deze constatering is gebaseerd op het EVRM, huidige en toekomstige wet- en regelgeving en jurisprudentie.

1. Middelen en methodieken waarbij voor de toepassing daarvan geen expliciete wettelijke grondslag noodzakelijk is. Voorbeelden hiervan zijn de vuilnissnuffel, het gebruik maken van informatie uit open bronnen, het onderhouden van gesprekscontacten en de niet-stelselmatige observatie. Onder dit laatste kan tevens worden gedacht aan de toepassing van bepaalde soorten beeldapparatuur. De memorie van toelichting bij de wet BOB gaat hier uitgebreid op in. Een toets vooraf vindt plaats binnen de hiërarchie van de organisatie, bijvoorbeeld door een recherchechef.
2. Middelen en methodieken waarbij voor de toepassing daarvan een expliciete wettelijke grondslag noodzakelijk is. Het bevoegd gezag toetst voorafgaand aan de inzet. Een rechterlijke toets vooraf is niet nodig. Voorbeelden van deze middelen en methodieken zijn het uitvoeren van stelselmatige observatie, de inzet van informanten (die stelselmatig informatie inwint) en de inzet van de politiële ‘undercover’ (als genoemd in art. 126j, lid 1 van de wet BOB).
3. De inzet van zware middelen en methodieken waarbij voorafgaand aan de inzet een rechterlijke toets noodzakelijk is. Een voorbeeld hiervan is het afluisteren en opnemen van telecommunicatie.

Geheel in de lijn van de wet BOB kan een onderscheid kan worden gemaakt tussen de toets vooraf en de toets/controle achteraf. Een toets vooraf vindt, afhankelijk van de zwaarte van de toe te passen methode, plaats vanuit de hiërarchie, door het bevoegd gezag of door een rechter. Een toets / controle achteraf kan, indien een strafzaak is ontstaan, plaats vinden tijdens de zitting van de strafrechter.

Wanneer we kijken naar de informatie-inwinning in de kolom openbare orde is onze conclusie dat de politie geen behoefte heeft aan de mogelijke inzet van middelen als onder categorie C genoemd. Immers, situaties die tot een dergelijke inzet nopen, zullen in vrijwel alle gevallen onder de werking van wet BOB of WIV vallen.

Anders is het waar het gaat om de middelen en methodieken als genoemd in A en B. De RID-en maken nu gebruik van onder andere open bronnen, kortstondige observaties die tot doel hebben de activiteiten van een groep of collectief in beeld te krijgen en gesprekscontacten (categorie A). Onzes inziens is hiervoor geen expliciete wettelijke grondslag noodzakelijk en kan de toets vooraf plaats vinden in de hiërarchische lijn. Anders is het waar het gaat om de vraag tot inzet van informanten (burger), de ‘undercover’ (de figuur van de politiële infiltrant als bedoeld in art. 126j lid 1 wet BOB) en de stelselmatige observatie (categorie B). Gelet op art. 10 Grondwet is hiertoe wetgeving in formele zin noodzakelijk. Deze stelling is tijdens de behandeling van de parlementaire enquête opsporingsmethoden politiek breed ondersteund: bevoegdheden die een beperking van de grondrechten inhouden dienen te zijn vastgelegd in de wet. Voor zover het hierbij om bevoegdheden van categorie B gaat die voor de handhaving van de openbare orde zouden moeten worden ingezet, kent het Nederlands recht dergelijke wetgeving op dit moment niet.

Het ligt in de rede dat inzet van middelen en methodieken uit de categorie B in de openbare orde kolom onderworpen is aan toetsing vooraf/ het geven van een bevel door het bevoegd gezag: de burgemeester. Hierbij is denkbaar dat toetsing vooraf wordt gekoppeld aan een specifieke situatie. Als voorbeeld kan worden genoemd het onderwerp ‘voetbalvandalisme’ waarbij een burgemeester toestemming geeft gedurende een bepaalde periode gebruik te maken van informanten. Hierbij kan wat de duur van de inzettermijnen betreft de analogie met de wet BOB voor de inzet van gelijksoortige middelen worden gevolgd. Toetsing achteraf is in sommige gevallen mogelijk door de strafrechter (zie hiervoor p. 6, voetnoot 3) Ook is voorstelbaar dat de gemeenteraad (achteraf!) toetst.

Binnen het Nederlandse staatsbestel ligt het niet voor de hand dat de gezagsverantwoordelijkheid in de openbare orde kolom wordt losgeweekt van het lokale niveau. In deze zin is er dan ook geen ruimte voor een met de centrale toetsingscommissie (CTC) vergelijkbare landelijke commissie. Anderzijds lijkt het wenselijk dat zowel burgemeesters (bv ten aanzien van de voorgenomen inzet van een politiële ‘undercover’) alsmede gemeenteraden op enig moment behoefte hebben aan terugkoppeling op een landelijke groep deskundigen die niet toetsen maar wel in staat zijn burgemeester of raad op deskundige wijze bij te staan zonder dat de mogelijkheid bestaat dat deze groep genomen beslissingen terug draait of zelf beslissingsbevoegdheid heeft. Bij de samenstelling van een dergelijke commissie valt te denken aan de inbreng van onafhankelijke deskundigheid vanuit het openbaar bestuur, het openbaar ministerie, de politie en straf/staatsrecht deskundigen.

Tot slot van deze paragraaf merken we op dat een vorm van registratie van de inzet van een aantal middelen gewenst is opdat vastgesteld kan worden in welke groeperingen in het verleden geïnvesteerd werd en door welke politieregio’s.

5. Aanbevelingen

De discussie over schending en aantasting van de privacy raakte enkele jaren geleden in een stroomversnelling door de parlementaire enquête opsporingsmethoden. Een van de uitkomsten van de enquête was de gulden regel ‘Geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid, geen verantwoordelijkheid zonder verantwoording’ Een andere, politiek breed gedragen uitgangspunt is, dat bevoegdheden vastgelegd dienen te zijn in de wet.

Onze kernaanbeveling luidt dat in de wet in formele zin wordt vastgelegd dat aan de politie bepaalde middelen en methodieken ter inwinning van informatie ter beschikking staan wanneer zij handelt in het kader van de openbare orde handhaving (artt. 2 en 12 Pw 1993).

Hierbij geven wij ter uitwerking het volgende in overweging:

 

• Burgemeester bepaalt. A. De burgemeester stelt binnen wettelijke kaders vast -in relatie tot de openbare orde en veiligheid- welke taakvelden de aandacht behoeven van de RID. Hij bepaalt ook welke taakvelden/onderwerpen geen aandacht behoeven van de RID; mandatering aan de korpschef is mogelijk. In de wet wordt deze bevoegdheid van de burgemeester vastgelegd. B. De RID hanteert ,indien noodzakelijk, de in de wet vastgelegde middelen en methoden. Het zal de burgemeester moeten zijn die over de inzet van bijzondere RID-bevoegdheden als observatie, het gebruik van informanten en het inzetten van politiële infiltranten beslist.

 

 

1. Aanpassing wetgeving. Het huidige kader tot informatie-inwinning in het kader van de openbare orde (gericht op collectieven/groepen en niet op individuen) wordt impliciet gevormd door de artt. 2 en 12 PW 1993 en de artt. 172-176 Gemeentewet. Wij stellen voor dat in de wet in formele zin wordt vastgelegd over welke (inlichtingen)middelen en technieken de politie kan beschikken ter handhaving van de openbare orde en veiligheid. Hierbij zal in elk geval aandacht moeten worden besteed aan stelselmatige observatie, gebruik maken van informanten en de inzet van de politiële infiltrant (‘undercover’). In de memorie van toelichting op dergelijke wetgeving zal aan de orde moeten zijn of en onder welke voorwaarden een aantal middelen en technieken mag worden toegepast zonder dat daarvoor een expliciete wettelijke basis nodig is zoals fotograferen en het maken van film- of video-opnamen, het onderhouden van gesprekscontacten en het gebruikmaken van open bronnen. Expliciet zal aandacht besteed moeten worden aan de mogelijkheid die huidige of nieuwe wetgeving biedt de identiteit van gesprekscontacten en informanten in de openbare orde kolom af te schermen

 

• Toetsing inlichtingenmiddelen vooraf. Met de inzet van sommige inlichtingenmiddelen wordt de privacy van personen geschonden. Het ligt in de rede dat de inzet van bepaalde inlichtingenmiddelen (hiervoor genoemd in groep B), voorafgaand aan de inzet, door het bevoegd gezag getoetst wordt. Het gezag in deze is niet de officier van justitie maar de burgemeester. Burgemeester en gemeenteraden kunnen desgewenst een beroep doen op de deskundigheid van een landelijk in te stellen commissie. Deze heeft niet meer dan een adviestaak. Uit de expertmeeting komt de suggestie te bezien of aan een dergelijke commissie met het oog op EK2000 in pilotvorm vorm kan worden gegeven.

 

 

 

 

 

 

 

bijlage: verantwoording en werkwijze

In 1998 werd door de Adviescommissie Inlichtingendiensten (ACI) van de Raad van Hoofdcommissarissen geconstateerd dat er geen expliciete wettelijke basis is op grond waarvan de politie in het kader van de handhaving van de openbare orde gelegitimeerd is om met gebruikmaking van bijzondere methoden informatie in te winnen. Deze constatering wringt met de in het beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en –geweld (1997) aan de politie gegeven opdracht de burgemeester in het kader van zijn openbare orde taak te voorzien van alle informatie die hij voor deze taak nodig heeft.

Een notitie van de ACI waarin dit onderwerp aan de orde kwam werd besproken in de agendacommissie van het Korpsbeheerdersberaad, het dagelijks bestuur van het Hoofdofficierenberaad en in het overleg van de Raad van Hoofdcommissarissen.

Op verzoek van de voorzitters van de 3 politieberaden zijn in december 1998 en januari 1999 onder voorzitterschap van korpsbeheerder d’Hondt twee expertmeetings gehouden met als doel te komen tot een helder beeld van de juridische mogelijkheden om informatie in te winnen onder verantwoordelijkheid van de burgemeester.

Aan de expertmeetings werd deelgenomen door vertegenwoordigers van de drie politieberaden, vertegenwoordigers van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een hoogleraar strafrecht, een vertegenwoordiger van de adviescommissie inlichtingendiensten en vertegenwoordigers van het Nederlands Politie Instituut.

In dit eindverslag zijn de bevindingen van de deelnemers van de expertmeeting neergelegd.

 

 

Noten

1.) Standpunt kabinet met betrekking tot de intensivering bestrijding voetbalvandalisme en -geweld, april 1997

2.) 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- of gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. (art. 8 van het Verdrag van Rome, Trb. 1951, 1541)

3.) Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

4.) Vgl. EHRM 15 juni 1992, Ludi-case, A 238, NJ 1993, 711.

5.) Strafrechtelijke toetsing inlichtingenmiddelen. Informatie-inwinning in het kader van de openbare orde en veiligheid is gericht op het voorkomen van verstoringen van de openbare orde en is niet gericht op de strafbare feiten die gepaard gaan met die verstoring. Indien deze inzet rechtstreeks leidt tot een strafzaak (dit zal incidenteel kunnen gebeuren) is het denkbaar dat de chef RID proces-verbaal opmaakt van de onder zijn verantwoordelijkheid verrichte activiteiten zoals de inzet van bepaalde methoden/technieken . Hierdoor ontstaat voor de strafrechter de mogelijkheid over te gaan tot een marginale en rechtmatigheidstoets.

 

 

/../../Eindvs50