4.6.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

In dit onderzoek is de rol van beide ministeries in de fase na de parlementaire enquête opsporingsmethoden nader onderzocht. De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het strafrechtelijk beleid, met inbegrip van het beleid ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het binnenlands bestuur en voor het beleid inzake de openbare orde. Een belangrijk uitgangspunt voor het onderzoek van de commissie vormden de beslispunten van de Kamer. Op basis van deze beslispunten zijn de volgende vragen geformuleerd:

a. Is de minister van Justitie op de hoogte van de gebruikte opsporingsmethoden?
b. Hoe realiseert de minister van Justitie zijn politieke verantwoordelijkheid voor het doen en laten van het openbaar ministerie en voor de gehanteerde opsporingsmethoden?
c. In hoeverre maakt de minister gebruik van zijn bevoegdheid en mogelijkheid om in te grijpen indien naar zijn oordeel het gebruik van opsporingsmethode onverantwoord of onrechtmatig is?
d. Hoe is de informatievoorziening en advisering over opsporing en opsporingsmethoden binnen het ministerie van Justitie georganiseerd?
e. Op welke wijze vult de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn verantwoordelijkheid in voor de kaders waarbinnen opsporingsmethoden worden toegepast?

De beide ministeries worden achtereenvolgens behandeld. Allereerst komen de werkzaamheden en taken van het ministerie van Justitie aan bod. Hierbij is aandacht besteed aan initiatieven op het gebied van wetgeving en opsporingsbeleid en de feitelijke activiteiten van het ministerie. Vervolgens wordt ingegaan op de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij beide ministeries ligt de nadruk op de betrokkenheid in de vormgeving van het opsporingsbeleid en, meer concreet, het gebruik en inzet van de opsporingsmethoden. Een belangrijk deel van de werkzaamheden naar aanleiding van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden heeft plaatsgevonden binnen het project Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden (IPEO). In dit project zaten vertegenwoordigers uit diverse organisaties betrokken bij de opsporing, te weten de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie, het openbaar ministerie en de politie. Aan het eind van deze paragraaf besteedt de commissie aandacht aan het project IPEO.

4.6.2 Ministerie van Justitie

Het ministerie van Justitie is de laatste negen jaar meermalen gereorganiseerd. De naamgeving van afdelingen, directies en directoraten-generaal is voortdurend aan verandering onderhevig geweest. Vanaf 1995 is het ministerie volgens een nieuw organisatiemodel gaan werken. Voor de opsporing zijn vooral de ontwikkelingen met betrekking tot het directoraat-generaal Wetgeving, rechtshandhaving en rechtspleging van belang. Dit directoraat-generaal is vanaf 1998 opgesplitst in twee directoraten-generaal: het directoraat-generaal Rechtshandhaving en het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand.

Directoraat-generaal Rechtshandhaving

Onder het directoraat-generaal Rechtshandhaving vallen twee directies: de directie Opsporingsbeleid en de directie Handhaving. De directie Opsporingsbeleid heeft tot taak vorm en inhoud te geven aan het justitiële opsporingsbeleid. De aandacht gaat met name uit naar nieuwe verschijningsvormen van criminaliteit en de sturing, de kwaliteit, de organisatie en normering van de opsporing. Deze directie heeft ook bemoeienis gehad met de uitvoering van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. De directie Handhaving heeft vooral als taak het justitieel vervolgingsbeleid te ontwikkelen en vast te stellen met inachtneming van de verantwoordelijkheden van het openbaar ministerie. Binnen het directoraat-generaal Rechtshandhaving is ook het Bureau operationele zaken actief. Dit bureau fungeert als aanspreekpunt voor politie, openbaar ministerie en andere opsporingsinstanties waar het gaat om de uitvoering van een aantal gevoelige taken die de minister van Justitie meer in het bijzonder aangaan. Daarbij gaat het onder andere om persoonsbeveiliging, getuigenbescherming en de toepassing van de Regeling bijzondere opsporingskosten. Onderwerpen die aan de orde komen zijn bijvoorbeeld de mogelijkheid tot doorlaten en het gebruik van criminele infiltranten. Ook richtlijnen en alles waar de minister naar alle waarschijnlijkheid over zal moeten beslissen, wordt eerst bij Bureau operationele zaken behandeld. Zo heeft het Bureau operationele zaken een advies gegeven met betrekking tot het doorlaten van mensen in het kader van een onderzoek ter zake mensensmokkel.

Directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand

Het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand is belast met de strafrechtelijke rechtshandhaving en de totstandkoming van de wetgeving in het algemeen. Daarnaast is dit directoraat-generaal gemandateerd als korpsbeheerder van het KLPD, het Gerechtelijk laboratorium en het Laboratorium voor gerechtelijke pathologie. Ook is het directoraat-generaal belast met rechtspleging, rechtsbijstand en juridische beroepen. Het doel van het directoraat-generaal Wetgeving is om te dienen als helder aanspreekpunt voor en betere aansluiting met het Parket-generaal openbaar ministerie. Door tijdgebrek als gevolg van het nodige herstel van vertrouwen in het openbaar ministerie en de daaropvolgende reorganisatie van de zittende magistratuur, zijn in dat verband nog niet zoveel vorderingen gemaakt.

Per jaar worden er door de directie Wetgeving ongeveer 150 wetsvoorstellen ontwikkeld. Voor de opsporing zijn vooral het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de Wet op de politieregisters van belang. Al vóór het einde van de parlementaire enquête opsporingsmethoden waren er op het ministerie initiatieven voor een wettelijke regeling van de bijzondere opsporingsmethoden. Onder leiding van het hoofd van de sector Strafrecht en sanctierecht van de directie Wetgeving werd in juli 1995 een werkgroep samengesteld die als taak had de minister van Justitie van advies te dienen over de vraag hoe de bijzondere opsporingsmethoden, en in het bijzonder de opsporingsmethoden ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit, moeten worden genormeerd. De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van diverse organisaties uit de opsporingspraktijk. In de periode van juli 1995 tot eind 1996 is door de werkgroep diverse malen vergaderd over het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. Op het departement is nooit volledig duidelijk geweest hoe men in de praktijk omgaat met de Voorlopige Uitgangspunten. Ook heeft het lang geduurd eer het departement zicht kreeg op de mogelijke problemen met deze uitgangspunten. De status van de richtlijnen blijkt niet altijd duidelijk te zijn. De richtlijnen worden doorgaans in het land uitgezet voordat ze zijn vastgesteld. De terugkoppeling over de richtlijnen door (opsporings-)ambtenaren uit het veld is niet effectief.

Implementatie nieuwe wetgeving

Het departement heeft per brief van 18 november 1996 (Brief van de directie Beleid d.d. 18 november 1996, kenmerk 591891/96/IPEO) het College van procureurs-generaal verzocht om via de hoofdofficieren van justitie binnen de parketten en regiokorpsen bekendheid te geven aan de Voorlopige uitgangspunten. De uiteindelijke uitvoering is door het ministerie verder niet gevolgd. In verband met de capaciteit is het voor het departement niet mogelijk om de bekendheid van iedere wet in de praktijk te toetsen. Het departement heeft geen actie ondernomen om de praktijk helderheid te verschaffen over de regelingen die nu gelden. In opdracht van het ministerie van Justitie is een projectteam opgezet voor de implementatie van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. Hiervoor is binnen het ministerie een projectleider aangewezen die valt onder de directie Opsporingsbeleid. Het project is onderverdeeld in vier werkgroepen: «opleiding en voorlichting», «uitvoeringsregelingen», «toolkit» en «voorbereiding van de bedrijfsorganisatie». De middelen voor dit project zijn echter onduidelijk: budgetten dienen nog te worden vastgesteld. Om bekendheid te geven aan het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden hebben leden van de directie Wetgeving een aantal presentaties verzorgd in het land.

Inzet bijzondere opsporingsmethoden

De betrokkenheid van het ministerie en de minister bij de inzet van opsporingsmethoden is tegenwoordig veel meer een gegeven geworden. Er zijn verschillende voorbeelden van zaken die aan de minister worden voorgelegd:

1. al of niet doorlaten;
2. infiltranten;
3. politiek gevoelige zaken;
4. hoge beloningen;
5. afbouw van informanten (wanneer dit een politiek gevoelige zaak betreft);
6. (bijzondere) deals.

Ongeveer één á twee keer per maand wordt een zaak aan de minister voorgelegd. De commissie heeft daarvan de volgende voorbeelden gevonden:

- doorlating van mensen;
- infiltratiezaken, waarbij één keer toestemming is gegeven en één maal niet;
- afbouw van informanten.

Elke ochtend wordt de minister door de secretaris-generaal geïnformeerd over uiteenlopende zaken. Deze bespreking is doorgaans te breed van opzet om concreet over opsporingsmethoden te praten. Bij de inzet van ingrijpende opsporingsmethoden of politiek gevoelige strafzaken komt de minister in beeld. Wel kan het voorkomen dat beslissingen zonder overleg met de minister worden genomen. Dat is bijvoorbeeld voorgekomen in augustus 1998 naar aanleiding van een rechtshulpverzoek. Het departement heeft toestemming gegeven voor de inzet van een criminele burgerinfiltrant zonder dat daarover eerst contact is geweest met de minister.

Relatie met het openbaar ministerie

De relatie tussen het ministerie en het openbaar ministerie heeft in de periode na de parlementaire enquête opsporingsmethoden meermalen onder druk gestaan. In de meeste gevallen had dit geen directe relatie met de opsporing, maar had het daar wel indirecte effecten op. Inmiddels zijn het openbaar ministerie en het ministerie overeengekomen dat zij politiek gevoelige zaken gezamenlijk onderzoeken en niet via ambtsberichten bespreken. Een voorbeeld doet zich voor bij de beantwoording van de Kamervragen met betrekking tot het gebruik van afluisterapparatuur door Duitse opsporingsambtenaren. Er is geen formele werkverdeling tussen het departement en het College. Wel is een inventarisatie gemaakt van wat er zou moeten gebeuren naast het formuleren van richtlijnen. Deze inventarisatie is besproken in de overlegvergadering. Concrete zaken komen (formeel) via de CTC en het College op het departement.

4.6.3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de inzet van opsporingsmethoden is slechts beperkt. Het primaat voor de rechtshandhaving ligt bij het ministerie van Justitie. De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft vooral betrekking op aspecten van beheer, personeelszorg en ethiek. Na de parlementaire enquête opsporingsmethoden is de aandacht van dit ministerie voor de opsporing toegenomen. Hierna wordt ingegaan op de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij het opsporingsbeleid.

Directie Politie

Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het directoraat-generaal voor Openbare orde en veiligheid ondergebracht. Een onderdeel daarvan is de directie Politie. De taak van de directie Politie is ondermeer het verbeteren van de kwaliteit van het politiewerk en het stimuleren van de samenwerking tussen de politie en organisaties in haar omgeving. Daarbij is een van haar doelen het bevorderen van de eenheid van de Nederlandse politie door de inrichting, taken en uitvoering bij regionale korpsen te harmoniseren. Onder deze directie valt de afdeling Onderwijs en loopbaanbeleid. Deze heeft tot taak de kwaliteit van de politie-organisatie te bevorderen door randvoorwaarden te scheppen voor een professioneel onderwijs- en loopbaanbeleid. Hierover vindt nog weinig overleg plaats met de korpsen. Bij de afdeling Onderwijs en loopbaanbeleid bestaat geen zicht op de regio's en kernteams waaruit de cursisten afkomstig zijn. Omdat het budget voor opleidingen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de komende jaren niet wordt verhoogd, vraagt een aantal respondenten zich af of het onderwijs voor de recherche daar de komende jaren voldoende prioriteit krijgt. Door de komende wetswijzigingen moet er extra geld worden gestoken in de opleiding van politie. Bij het ministerie van Justitie is wel extra geld vrijgemaakt voor de opleiding van het openbaar ministerie en de zittende magistratuur. Onder de directie Politie valt ook de afdeling Bestuurlijke en Juridische zaken. Deze afdeling behandelt algemene bestuurlijke aangelegenheden inzake de politieorganisatie; draagt zorg voor het beleid inzake de openbare orde en geweldbeheersing, alsmede voor wet- en regelgeving en het behandelen van juridische vraagstukken. De werkzaamheden van de directie hebben met name betrekking op het beheer van de korpsen. Het kost de directie moeite haar beheerstaak om te zetten in een meer beleidsmatige taak. Over de interne organisatie van de korpsen heeft het ministerie weinig te zeggen. In aansluiting op het wettelijk stelsel «decentraal, tenzij ... » hebben de regio's de neiging zich autonoom op te stellen.

Regelgevingsinitiatieven

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is zijdelings betrokken geweest bij de totstandkoming van wetgeving op het terrein van opsporingsmethoden; met name ten aanzien van beheersmatige aspecten. Het ministerie is als zodanig betrokken geweest bij het voorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters, mede door de rol die korpsbeheerders spelen bij het beheer van registers. Tevens heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een coördinerende rol gehad bij de totstandkoming van de nieuwe kernteamregeling. Een belangrijk initiatief op wetgevingsterrein bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betreft het wetsvoorstel BIBOB. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was een stuurgroep ingericht, waarin alle betrokken departementen participeerden. Het project was opgedeeld in drie deelprojecten: wetgeving, organisatie (waaronder een pilot bij de CRI) en het opzetten van een bureau BIBOB. Daarvoor is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties veel voorwerk gedaan. De projectleider heeft bezoeken afgelegd aan verschillende gremia in het land om steun voor dit wetsvoorstel te krijgen (bij ondermeer het Korpsbeheerdersberaad, het Hoofdofficierenberaad en het bedrijfsleven). Over de resultaten van dit instrument is nog weinig te zeggen: de evaluatie van het pilot-project dient nog plaats te vinden.

4.6.4 Project Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden

Ter uitvoering van de besluitvorming van de Tweede Kamer naar aanleiding van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden is door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie de projectgroep Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden (IPEO) ingesteld. De stuurgroep-IPEO, die voor het eerst op 3 juli 1996 is samengekomen, heeft als taak gekregen de projecten ter implementatie van de beslispunten aan te sturen. De centrale leiding hierover is in handen gelegd van de secretarissen-generaal van de beide ministeries. Er is nooit een officieel instellingsbesluit geweest van de stuurgroep IPEO. Het eerste officiële stuk is een brief van 19 juni 1996 van de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie aan de (toenmalige) voorzitter van het College van procureurs-generaal. Daarin spreekt de secretaris-generaal van de nauwe samenwerking die vereist zal zijn tussen het openbaar ministerie en de ministeries om de taak van de stuurgroep uit te voeren. Een Plan van aanpak is opgesteld en op 25 september 1996 aan de Tweede Kamer gezonden. In het Plan van aanpak wordt een aantal deelprojecten aangeduid. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen kernthema's en overige onderwerpen. De volgende kernthema's worden genoemd:

Wetgeving en normering

Dit behelst een wetgevingsprogramma waarmee een nadere normering van opsporingsmethoden en een wijziging van de Wet op de politieregisters wordt bewerkstelligd

Herstructurering van de recherchefunctie

Dit betreft de uitvoering van de aanbevelingen ten aanzien van de kwaliteit van de recherchefunctie en organisatorische aspecten van de recherche in combinatie met al in gang gezette initiatieven met betrekking tot informatiehuishouding en informatievoorziening.

Organisatie en werkwijze van het openbaar ministerie

Hierbij worden de aanbevelingen van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden meegenomen worden in de reorganisatie van het openbaar ministerie naar aanleiding van het rapport van de commissie-Donner. Specifiek gaat de aandacht naar de kwantitatieve en kwalitatieve versterking van het openbaar ministerie.

Beleidskeuzen en prioriteitstelling in aanpak zware georganiseerde criminaliteit

Ter ondersteuning van beleidskeuzen zal tweejaarlijks de aard en ernst van de georganiseerde criminaliteit in kaart worden gebracht, in navolging van het deelrapport van de onderzoeksgroep-Fijnaut. Ook zal een procedure worden ontwikkeld voor het verzamelen van operationele informatie en de hierop te baseren prioriteitstelling.

Criminaliteitspreventie

Dit betreft het nader onderzoeken van enerzijds de betrokkenheid van delen van groepen allochtonen bij de georganiseerde misdaad en anderzijds het preventief bestuurlijk optreden.

Overige onderwerpen betreffen de versterking van het rechtercommissariaat; de organisatie, inrichting en taken van Bijzondere Opsporingsdiensten; de ontwikkeling van een getuigenbeschermingsprogramma; de procedure omtrent de toetsing van opsporingsmethoden en de organisatie van het ministerie van justitie. In het kader van IPEO wordt aandacht gegeven aan de implementatie van de beslispunten die handelen over de wijze waarop in de regiokorpsen de organisatie van de recherche is vormgegeven. Om de voortgang van de implementatie te bepalen zijn inmiddels drie voortgangsrapportages aangeboden aan de Tweede Kamer, op respectievelijk 16 april 1997, 3 maart 1998 en 18 mei 1999. De eerste rapportage betrof ondermeer het aangevangen wetgevingsprogramma ter normering van opsporingsmethoden; de invulling van de functie van recherche-officier van justitie; het ABRIO-project; en een te treffen regeling voor kernteams en vaststellen van hun specifieke aandachtsgebieden. De tweede voortgangsrapportage IPEO geeft een overzicht van de maatregelen die politie en justitie hebben getroffen ter uitvoering van de aanbevelingen van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden. Daarvoor zijn vragen aan de korpsbeheerders geformuleerd door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie en het Nederlands politie instituut, aan de hand van beslispunten 63, 67, 68, 70 t/m 74, 78, 106 en 107. In de derde (en afrondende) voortgangsrapportage wordt aandacht besteed aan effecten van de implementatie van de uitkomsten van de enquête aan de hand van vier knelpunten (normering, aansturing en organisatie van de opsporing, organisatie van het openbaar ministerie en de samenwerking tussen het openbaar ministerie en politie). Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de aanscherping van de richtlijn voor buitenlandse liaison-officieren in Nederland. De derde voortgangsrapportage en de bevindingen van de commissie vertonen belangrijke overeenkomsten. De commissie is echter dieper ingegaan op de praktijk van de opsporing. Daardoor komt een grotere diversiteit naar voren dan kennelijk op basis van de ambtsberichten kan worden vastgesteld. De praktijk is naar het oordeel van de commissie complexer dan in de derde IPEO-rapportage is weergegeven. Van de beslispunten die zijn aangenomen door de Tweede Kamer is het merendeel aan het kabinet toegewezen. Een groot deel daarvan kwam voor de rekening van de wetsvoorstellen Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de Wet op de politieregisters. Een ander deel daarvan is uitgevoerd dankzij de binnen de korpsen ontwikkelde vernieuwing bij de recherche. In april 1998 waren deze beslispunten volgens de ministers grotendeels uitgevoerd. Tevens bleek uit de tweede voortgangsrapportage dat er een aanvang was gemaakt met de uitvoering van het overige deel van deze beslispunten. De implementatie daarvan behoefde zodoende niet meer te worden uitgevoerd onder toezicht van de stuurgroep-IPEO, maar kon worden overgelaten aan de lijn-organisaties van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De stuurgroep-IPEO werd als zodanig in de zomer van 1998 opgeheven. Onder een vorm van IPEO-projectstructuur moest een aantal projecten blijven bestaan, waaronder het programma ABRIO. De betrokkenheid van het openbaar ministerie en politie bij deze onderwerpen zou volgens de stuurgroep het best worden gewaarborgd via een projectstructuur. De stuurgroep-IPEO heeft in haar vergadering van 9 april 1998 besloten dat de ambtelijke verantwoordelijkheid voor IPEO zou komen te liggen op het niveau van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Rechtshandhaving (toen in oprichting; ministerie van Justitie) en Openbare orde en veiligheid (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De beide ministers zouden de politieke opdrachtgevers blijven voor het IPEO-project. De (nieuwe) doelstelling van IPEO is geworden de uitvoering van de resterende beslispunten - ongeveer 15 van de oorspronkelijke 129 beslispunten.

vorige    volgende    inhoud