Door Houwen en Kempkes (1993) zijn vier soorten van fraude in de bouw te onderscheiden: (1) fraude via een
rechtsvorm, (2) malafide inlening en onderaanneming, (3) contributieve fraude en (4) informatieve fraude. Bij
al deze fraudevormen in de bouwnijverheid gaat men ervan uit dat aannemers arbeid laten verrichten door
personeel dat bij die werkgever in dienst is. Zij omschrijven werkgeversfraude alshet door een natuurlijke of
rechtspersoon opzettelijk niet voldoen aan de op hem rustende verplichtingen met als vooropgezet doel om
geen, of in onvoldoende mate, over het loon te heffen loonbelasting en premies (werknemers- en
volksverzekeringen) aan bedrijfsverzekering en/of belastingdienst af te dragen (ibid, 1993, p. 14).
De in de definitie aangegeven verplichtingen omvatten volgens de wet het inschrijven bij een
bedrijfsvereniging en het zich aanmelden bij de belastingdienst als ondernemer. Verder bestaan er voor de
werkgever informatieve-, medewerkings- en betalingsverplichtingen aan deze twee instanties.
Door schade en schande wijs geworden, in het bijzonder om de koppelbazerij in de jaren zeventig een halt toe
te roepen, zijn drie wetten ingevoerd om werkgeversfraudes in de (bouw)nijverheid zo veel mogelijk terug te
dringen:
1. de Wet ketenaansprakelijkheid (WKa) in 1982;
2. de Wet bestuursaansprakelijkheid (WBa) in 1987, en
3. de Wet bestuursaansprakelijkheid bij faillissement (WBF) in 1987.
WKa
De WKa heeft tot doel de malafide onderaanneming te bestrijden door de aannemer hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor de afdracht van loonbelasting en premies volksen werknemersverzekering die zijn onderaannemer in verband met het aan hem uitbestede werk verschuldigd is. Als de onderaannemer zijn werk op zijn beurt weer geheel of gedeeltelijk door volgende onderaannemers laat uitvoeren, is de aannemer tevens aansprakelijk voor de afdracht van loonbelasting en premies van die onderaannemers. De hoofdaannemer blijft aansprakelijk voor de afdracht van sociale premies voor de bedrijfsvereniging en voor de betaling van belastingen aan de staat voor de hele keten van onderaannemers die voor een bouwproject worden ingeschakeld. Met de WKa probeert de overheid tevens oneerlijke concurrentie te bestrijden. Aan de ketenaansprakelijkheid is het G-rekeningsysteem gekoppeld.De G-rekening is een bank- of girorekening van de onderaannemer waarop de aannemer het gedeelte van de aanneemsom kan storten dat bestemd is voor de betaling van loonheffing en premies werkgeversverzekering (Fiod, 1994). Het kenmerkende van de G-rekening is dat het saldo is verpand aan de belastingdienst (ontvanger) en aan de bedrijfsvereniging. Als gevolg van deze verpanding kunnen van een G-rekening uitsluitend betalingen plaatsvinden naar de belastingdienst, de bedrijfsvereniging, maar ook naar andere G-rekeningen. Het wordt daardoor voor een onderaannemer moeilijk dat geld voor andere doeleinden te gebruiken. Zo wordt het risico kleiner dat de hoofdaannemer later voor niet betaalde belastingen en sociale premies aansprakelijk wordt gesteld.
In 1991 is de WKa aangescherpt. Elk bedrijf kan voortaan nog maar n G-rekening hebben. G-rekeningen zijn voorbehouden aan ondernemingen die echt iets met de bouw te maken hebben en werkgevers zijn verplicht bedragen die niet onder de WKA vallen maar wel op de G-rekening zijn ontvangen, direct terug te storten. Ten slotte hebben bedrijfsverenigingen en de belastingdienst het recht gekregen eenzijdig de overeenkomst voor zo'n G-rekening op te zeggen.
WBa en WBF
In navolging op de Wet ketenaansprakelijkheid (WKa), ontstonden de Wet bestuursaansprakelijkheid (WBa) en de Wet bestuursaansprakelijkheid bij faillissement (WBF). De kern van deze wetten is dat anderen dan de belasting- of premieplichtige rechtspersoon aansprakelijk gesteld kunnen worden voor onbetaalde schulden van die rechtspersoon. De WBa verplicht rechtspersonen die niet in staat zijn om premies of belastingen op tijd te voldoen deze zogenoemde betalingsonmacht aan de bedrijfsverenigingen en de belastingdienst te melden. Indien geen melding aan de bedrijfsvereniging en de belastingdienst plaatsvindt, wordt de rechtspersoon onbehoorlijk bestuur verweten als gevolg van zijn onvermogen om tot afdracht van premies en belastingen over te gaan.
De WBF biedt de bij een faillissement benoemde curator mogelijkheden te voldoen aan de vorderingen van de schuldeisers. De curator treedt namens de rechtspersoon op als bemiddelaar met als doel te voldoen aan de vorderingen van de schuldeisers (Houwen en Kempkes, 1993, p. 94-101).
Ondanks deze civielrechtelijke wetten komen in de bouwnijverheid nog altijd de eerder genoemde vier vormen
van werkgeversfraudes voor.
Onder fraude via een rechtsvorm kan worden verstaan het gebruiken van een rechtsvorm voor ongeoorloofde
doeleinden of met de opzet ten nadele van de bedrijfsvereniging en de belastingdienst persoonlijk voordeel te
verwerven. Een werkgever kan zijn onderneming onderbrengen in een rechtsvorm, zoals de eenmanszaak,
niet-rechtspersonen als maatschap of vennootschap onder firma en als rechtspersonen als een NV of een BV.
Wie zijn onderneming omzet in een rechtsvormen is in principe niet meer persoonlijk aansprakelijk voor
schulden die in naam van de rechtsvorm zijn aangegaan. Door deze regel is een malafide ondernemer in staat
te frauderen met rechtsvormen. Er zijn enkele verschijningsvormen denkbaar:
a. een ondernemer kan een grote premieschuld opbouwen waarna de BV opzettelijk failliet wordt gemaakt
(plof-BV);
b. men kan stromannen aanstellen als directeur van een BV die over de vereiste papieren beschikken maar onwetend zijn waardoor bij ontdekking de fraudeurs zelf buiten schot blijft (schijnbeheer of katvanger). Volgens artikel 17 is het verboden te bouwen zonder een vergunning van het College van Burgemeester en Wethouders Noot . Een vergunning van de Kamer van Koophandel en Fabrieken is volgens het Vestigingsbesluit Bouwnijverheidsbedrijven verplicht bij het uitvoeren van bouwwerken en verbouwwerkzaamheden dan wel herstellings- of onderhoudswerkzaamheden. Een vestigingsvergunning is ook vereist voor het bedrijfsmatig in eigen beheer uitvoeren van bouwwerken en verbouwwerkzaamheden.
Een vestigingsvergunning wordt afgegeven indien de aanvrager voldoet aan de eisen van kredietwaardigheid en vakbekwaamheid. De SER heeft daarnaast de bevoegdheid om verklaringen van vakbekwaamheid af te geven aan personen die naar het oordeel van de raad wel aan de vakbekwaamheidseisen voldoen, maar die geen bewijsstukken kunnen tonen. De SER heeft ook de bevoegdheid om ontheffingen te verlenen op het gebied van de burgerlijke- en utiliteitsbouw. Sommige ondernemers weten een vestigingsvergunning te bemachtigen door in schijn iemand aan te nemen die over de vereiste diploma's beschikt. Deze schijnbeheerder is niet in de onderneming werkzaam (EIB, 1987, p. 8-12); c. men kan gebruik maken van buitenlandse rechtsvormen of van een slapende BV om het verplichte antecedentenonderzoek te ontlopen zoals het ministerie van Justitie dat bij nieuwe BV's uitvoert; d. werknemers kunnen als mede-vennoten van een Vennootschap onder Firma worden ingeschreven, om geen sociale premies te hoeven afdragen.
Werkgevers kunnen ook frauderen door gebruik te maken van personeel dat door andere werkgevers wordt uitgeleend met als doel opzettelijk geen premies of belastingen af te dragen over het ingeleende personeel. De koppelbaas is de meest bekende vorm van malafide uitlening. Koppelbazen gebruiken dikwijls BV's om niet aansprakelijk te zijn voor de financile risico's die zij lopen met het uitlenen van personeel zonder daarvoor premies of belastingen af te dragen. Hierbij kan worden gedacht aan het uitlenen van arbeidskrachten waarbij gebruik wordt gemaakt van een gekochte vergunning (een als bonafide bekend staande onderaannemer verkoopt zijn vergunning door), aan het gebruik maken van buitenlandse onderaannemers tegen een laag uren tarief of aan de inlening van zwartwerkers. In hoofdstuk 6 komen wij op het verschijnsel koppelbazerij afzonderlijk en uitgebreid terug.
Contributieve fraude omvat gedragingen (doen en nalaten) in de sfeer van betalingen, respectievelijk inhoudingen van premies en loonbelasting, met als vooropgezet doel de gende gelden niet of niet volledig af te dragen. Contributieve fraudes komen onder verschillende verschijningsvormen voor. Zo kan op basis van valse arbeidsfacturen geld worden overgeboekt van de ene G-rekening naar de andere G-rekening zonder dat er arbeid is verricht en waarvoor eigenlijk goederen zijn gekocht; of ondernemers houden wel premies en belastingen in bij hun personeel, maar dragen die niet af.
Ten slotte kunnen werkgevers frauderen met de gegevens op basis waarvan de juiste premie- en belastingafdracht wordt vastgesteld. Door met opzet geen, niet tijdig, onvolledige of onjuiste gegevens te verstrekken aan bedrijfsvereniging of belastingdienst ontkomt de werkgever (gedeeltelijk) aan zijn verplichtingen (Houwen en Kempkes, 1993, p. 21-23). Hieronder vallen zaken als het opzettelijk voeren van een slechte boekhouding, het opmaken van valse facturen en valse loonopgaven.
Voorts kan als werkgeversfraude het zwart laten werken van personeel worden genoemd. Als grondvorm dienen
enkele van de bovengenoemde fraudes, maar het begrip zwart werken heeft in het gewone spraakgebruik zo
z'n eigen betekenis gekregen. Zwart werk wordt door de meeste Nederlanders vaker als werknemersfraude dan
als werkgeversfraude aangemerkt (Brants en Brants, 1991). Zwart werken heeft betrekking op het uitvoeren van
werkzaamheden zonder dat daarbij voldaan wordt aan verplichtingen uit de sociale verzekerings- en
belastingwetgeving. In de bouw wordt regelmatig gebruik gemaakt van zogenaamde zwartwerkers. Dit
verschijnsel komt op drie manieren voor, namelijk:
zwart worden uitbetaald);
- werknemers die in hun geheel niet in de loonadministratie voorkomen (met andere woorden: die volledig
dan waarvoor zij in de boeken staan (met andere woorden: die gedeeltelijk zwart worden uitbetaald);
- werknemers die wel in de loonadministratie voorkomen maar die in werkelijkheid een hoger loon ontvangen
De eerste categorie zwartwerkers ontvangt op grond van de Werkloosheidswet, de Wet Arbeidsongeschiktheid of
- vakmensen die in hun vrije tijd zelfstandig bijklussen (beunhazen).
de Ziektewet een uitkering en valt dus ook onder de werknemersfraudes die door het SFB dienen te worden opgespoord. Beunhazerij (de derde groep) in de bouw leidt tot prijsbederf en het wegvallen van markten. Beunhazerij omvat een categorie zwartwerkers die zonder enig arbeidsverleden in de bouwsector hun diensten aanbieden voor het zwarte circuit in de bouwsector (BvEA, 1991, p. 46). Betaalde arbeid wordt uiteraard verricht zonder dat loonbelasting en sociale premies worden afgedragen, betaald werk wordt verricht met behoud van uitkering en dergelijke. De overheid loopt daarmee niet alleen inkomstenbelasting mis, maar wordt ook belemmerd in het voeren van een actief werkgelegenheidsbeleid. Beunhazerij is ook vanuit inkomenspolitieke overwegingen niet gewenst (EIB, 1987, p. 8).
Zwart werk moet duidelijk worden onderscheiden van illegale arbeid. Van illegale arbeid is sprake wanneer arbeid wordt verricht door vreemdelingen zonder dat zij beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning of een verklaring ingevolge de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers. Illegale arbeid kan worden verricht zonder dat daarbij sociale verzekerings- en belastingwetgeving wordt overtreden, alhoewel de identificatieplicht het in loondienst nemen van illegale arbeiders zou moeten voorkomen. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid heeft in 1992 een onderzoek verricht naar de omvang van zwart werk in de vrije sector woningbouw in opdracht van particulieren (EIB, 1992). In de vrije sector-woningbouw kan de opdrachtgever de bouw in eigen beheer realiseren of met een hoofdaannemer in zee gaan. Een groot deel van de opdrachtgevers die de bouw van hun woning in eigen beheer realiseren, besteden n of meer werkzaamheden uit aan een bedrijf, aan derden (geen bedrijf) of aan een combinatie van deze beide partijen. In 1991 werden 11.850 woningen in de vrije-sector gebouwd in opdracht van particulieren.
Het onderzoek wees uit dat in 1991 gemiddeld door derden (geen bedrijf) voor 850 uur per woning gewerkt werd. De bouwer in eigen beheer werkte 1.260 uur aan zijn woning. Schattingen van de hoeveelheid werk die door bij de bouw betrokkenen is verricht, monden uit in 26 procent door bedrijven, 26 30 procent door derden (geen bedrijf) en de rest door de bouwer in eigen beheer. In produktiewaarde en mensjaren uitgedrukt zou de totale omvang van werken door derden (geen bedrijf) 250 miljoen gulden, respectievelijk 1.430 mensjaren bedragen. Derden (geen bedrijf) ontvangen niet altijd geld voor de verrichtte diensten. 20% van de derden (geen bedrijf) ontvangt berhaupt geen beloning. Slechts 30% van het overige aantal derden ontvangt een geldelijke beloning, wat overeenkomt met 60 miljoen gulden (produktiewaarde) of 340 mensjaren Noot . Uit het onderzoek is verder gebleken dat het inderdaad voorkomt dat bouwvakkers in de vrije tijd, in min of meer georganiseerd verband, bijklussen. Aangetoond is echter niet op welke schaal dit gebeurt. Het Bureau voor Economische Argumentatie had een jaar daarvoor, in 1991, met behulp van een enqute onder de werkgevers in de bouw geprobeerd de omvang van het zwarte circuit op de deelmarkt voor particuliere opdrachtgevers te schatten. Het bureau concludeerde op basis van een enqute het volgende: 1. tegen elke tien wit gewerkte uren bij een reguliere aannemer staan ongeveer twee uur werk verricht door een zwartwerker;
2. het totale door zwartwerkers verdiende bedrag per jaar bedraagt ongeveer f.640 miljoen; 3. de zwarte omzet bedraagt jaarlijks (inclusief het omgezette materiaal) ruim f.2.8 miljard; 4. de zwarte produktie per jaar (te vergelijken met de witte produktie in dit segment van f.8 miljard) bedraagt ruim f.1.7 miljard;
5. het met deze activiteiten gemoeide bedrag aan ongende belastingen en sociale premies bedraagt circa
f.1.2 miljard (BEA, 1991, p. 3).
Deze schade bedragen als gevolg van zwart werk voor de schatkist zijn enorm. Hoewel de geschatte schades
van zwart werk met deze cijfers zijn gendiceerd, is daarmee nog niet alles bekend over de exacte omvang van
alle werkgeversfraudes in Nederland. Er zijn in ieder geval geen meer betrouwbare en valide cijfers
voorhanden.
Het Sociaal Fonds Bouwnijverheid, de bedrijfsvereniging voor de bouw, kent een eigen opsporingsdienst (met
een omvang van 28 fte) die deze fraudes al dan niet in samenwerking met de FIOD en de politie opspoort.
Behalve werkgeversfraudes houdt het SFB zich bezig met de opsporing van werknemersfraude. Bij het SFB zijn
ongeveer 19.500 bouwbedrijven aangesloten met 350.000 werknemers. Niet alle bouwbedrijven zijn dus bij de
SFB aangesloten. De SFB int ongeveer (in 1994) 6.7 miljard gulden aan premies en keert ongeveer 4.6 miljard
gulden uit aan werknemers en werkgevers in de bouwnijverheid. De opsporingsdienst van de SFB stelt op eigen
initiatief een opsporingsonderzoek in op grond van (anonieme) tips van burgers of van ondernemers (in totaal
ongeveer 4.000 per jaar) of op grond van aanwijzingen die uit reguliere, administratieve controles naar voren
komen Noot . In 1994 sloot het SFB 446 opsporingsonderzoeken af (362 werknemersfraudes en 84
werkgeversfraudes). Hiervan zijn voor de werkgevers 43 processen-verbaal opgemaakt met een totale schade
van ruim 35 miljoen gulden. In 1991 bedroeg het aantal processen-verbaal van werkgeversfraudes 19, in 1992
54 en in 1993 36 Noot . Gelet op het aantal van 19.500 aangesloten bouwbedrijven bij de SFB zijn deze
fraudezaken qua aantal zeer laag te noemen. Het vermoeden bestaat echter dat sprake is van een hoog dark
number. Dit hoge dark number is enerzijds het gevolg van een gebrek aan opsporingscapaciteit, van de
tijdrovende opsporingsonderzoeken of van inefficinte administratieve controles en anderzijds van de
complexe materie van werkgeversfraudes. Op grond hiervan mag worden aangenomen dat de genoemde
aantallen processen-verbaal een flinke onderschatting van het werkelijke aantal werkgeversfraudes in de
bouwnijverheid inhouden.
Het is opmerkelijk dat van werknemersfraudes vaker proces-verbaal wordt opgemaakt dan van werkgeversfraudes. Dit kan worden veroorzaakt door het feit dat het SFB meer tips over individuele frauderende werknemers van het publiek binnenkrijgt dan over malafide bouwbedrijven en door het feit dat in het verleden werknemersfraudes ernstiger werden afgekeurd dan werkgeversfraudes (Van Duyne, 1983; Brants en Brants, 1991). Traditioneel richt het SFB zich meer op de werknemersfraudes, al komt daarin de laatste jaren verandering. Er mag bovendien niet uit het oog worden verloren dat werknemersfraudes doorgaans makkelijker strafrechtelijk zijn te bewijzen dan werkgeversfraudes. Ten slotte kan niet onvermeld blijven dat werkgevers het failliet verklaren van BV's kunnen gebruiken om strafrechtelijke vervolging en civielrechtelijke vorderingen te voorkomen. Een failliete en niet meer bestaande BV is niet of nauwelijks meer te vervolgen (zie verdere ook het deelrapport van Van de Bunt over fraudes).
Van de aanwezige processen-verbaal op het SFB van de laatste jaren is door de Afdeling opsporing van het SFB een random steekproef van 20 zaken getrokken en aan de onderzoeker als compleet dossier ter beschikking gesteld. Van deze twintig dossiers hebben er 19 betrekking op werkgeversfraudes die zijn gepleegd in de periode van 1990 tot en met 1995. Zij geven een goed beeld van de mogelijke verschijningsvormen van fraudes die door ondernemers in de bouwnijverheid worden gepleegd. Deze dossiers zijn aan de hand van het bekende analyseschema zo goed en zo kwaad dat mogelijk is systematisch geanalyseerd Noot . Hoewel deze dossiers een representatief beeld geven van de verschijningsvormen van werkgeversfraudes, mogen zij niet worden opgevat als een aselecte steekproef van het werkelijke aantal werkgeversfraudes. Het materiaal moet derhalve eerder worden gezien als een illustratie dan als graadmeter van de werkelijke situatie. De omvang van de fraudes kan met deze dossiers niet worden vastgesteld.
Van de bestudeerde zaken over fraudes gepleegd door werkgevers blijken de meeste daders mannen te zijn in
de leeftijd tussen de dertig en de vijftig jaar. Het overgrote deel daarvan heeft een relatief lage (technische)
opleiding genoten en bezit een of meer kleine bedrijfjes met minder dan 10 personeelsleden. Dit komt overeen
met het beeld dat in hoofdstuk drie van dit deelrapport is geschetst. Alle hoofdverdachten in de
processen-verbaal zijn autochtone Nederlanders. Buitenlandse en allochtone ondernemers zijn niet in de
dossiers als verdachten aangetroffen. De fraudes hebben plaatsgevonden in alle regio's in Nederland. Het is
niet zo dat een bepaald gebied er qua frequentie uit springt. Gelet op de aard van de taken van het SFB
hebben alle dossiers vanzelfsprekend betrekking op het niet afdragen van sociale premies aan het SFB en het
niet afdragen van belastingen aan de staat. De schades voor beide instanties variren van f.250.000 tot ruim
4 miljoen gulden per werkgeversfraude. De verdachten zijn de eigenaar van het bouwbedrijf en, niet
verwonderlijk, de boekhouder (administrateur). Voor elke fraude is uiteraard de medewerking van de
boekhouder (administrateur) nodig. Opvallend is dat geen koppelbazen zijn terug te vinden in de dossiers
(hoofdstuk 6). Werknemers zijn wel ondervraagd als getuige of als verdachte van werknemersfraude, maar
vormen doorgaans geen partij in de zaak. De fraudes zijn niet eenduidig in n van de vier besproken vormen
van fraude onder te brengen. Alle waargenomen fraudes zijn combinaties daarvan. Informatieve fraude is er
altijd in combinatie met contributieve fraude. Fraude via een rechtsvorm is in de dossiers slechts terug te
vinden als het kopen van vergunningen van bonafide aannemers om aan de noodzakelijke
vakbekwaamheidseisen te kunnen voldoen (katvanger). In n geval gaat het om een bedrijf dat als
klusjesbedrijf is ingeschreven, maar dat toch werkzaamheden verrichtte in de bouwnijverheid als ware het een
gewone aannemer. In de meeste zaken betreft de fraude het indienen van valse jaaropgaven bij de SFB, het
opmaken van valse mandagenstaten, het doen van valse aangifte aan de belastingdienst, het niet melden van
personeel na indiensttreding aan het SFB, het onttrekken van gelden van G-rekeningen, het doen van valse
aangifte omzetbelasting en het in dienst hebben van zwart personeel dat al een uitkering genoot in het kader
van de AAW, WAO, WW of Bijstand. In een enkel geval werden personeelsleden ziek gemeld bij de
bedrijfsvereniging, maar werkten zij in werkelijkheid gewoon door. De fraudes hebben hun grond vooral in het
voorkmen dat het bedrijf failliet gaat (waarbij het niet of niet tijdig betalen door de opdrachtgever de
dreigende factor op de achtergrond is) of om achteraf toch winst te kunnen maken op een te scherpe calculatie
vooraf tijdens de aanneming van de opdracht. Verder komt uit de verhoorverslagen naar voren, vanzelfsprekend
zou je bijna zeggen, dat extra zwart inkomen voor de ondernemer een belangrijke drijfveer is voor het plegen
van de fraudes.