In de jaren dertig kwamen in Nederland de eerste speelautomaten op de markt en omstreeks 1950 stonden ze door het hele land verspreid. Het spelen op de automaten was illegaal, maar werd op grote schaal gedoogd. In 1964 trad de Wet op de Kansspelen in werking die alle speelautomaten in principe verbood, op enkele behendigheidsautomaten na. Uitkering van prijzen of premies was niet toegestaan. Het was echter alom bekend dat de spelers onder de tapkast geld kregen uitgekeerd. In de jaren zeventig kwamen er steeds meer kansspelautomaten op de markt en opende bovendien een groot aantal speelhallen hun deuren, waar vooral fruitautomaten werden gexploiteerd.
Het toename van illegale exploitatie van gelduitkerende machines nam zo'n grote vlucht, dat het officile verbodsbeleid niet langer houdbaar was. In 1986 werden gelduitkerende kansspelautomaten bij wet gelegaliseerd. De plaatsing van dergelijke gokkasten nam daarop dusdanig toe, dat veel gemeenten al snel overgingen tot een restrictief plaatsingsbeleid, om het gokken enigszins in te dammen. Volgens Kingma (1993) hangt dit restrictieve beleid voornamelijk samen met de associatie van speelautomaten met criminaliteit, jeugd en verslaving.
Begin jaren negentig werden de berichten over gokverslaving steeds alarmerender. Dit deed een groot aantal
gemeenten besluiten tot een strenge beperking van het aantal plaatsingsvergunningen per
horecagelegenheid. Vooral de plaatsing van kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca - cafetaria's en
kantines - werd beperkt. In veel gemeenten besloot men het aantal fruitautomaten in cafs (hoogdrempelige
horeca genoemd) te beperken tot twee per bar. Cafetaria's mochten dan vaak nog maar n kast plaatsen en
kantine's kregen een plaatsingsverbod. Deze restrictie heet de zogenaamde 2-1-0-optie en werd in 1993 in 53
Nederlandse gemeenten aangenomen, meestal in een convenant tussen de betrokken automatenexploitanten,
de horeca-ondernemers en de gemeente. In datzelfde jaar besloten 145 gemeenten tot drastischer
maatregelen; zonder dat zij een convenant sloten, beperkten ze de plaatsing van gokautomaten tot een optie
van 2-0-0 of 1-0-0. Ruim driehonderd andere gemeenten namen zich in 1993 voor om tot een inperking van de
plaatsingsvergunning te komen. In februari 1994 gingen in de Tweede Kamer stemmen op om landelijk te
besluiten tot de 2-0-0-optie en 1-0-0-optie. Daarop werd de commissie Nijpels ingesteld om met een advies te
komen, waarover straks meer.
Met ingang van 1 januari 1995 geldt er een verbod op de zogenaamde piekautomaten; dit is een soort fruitautomaat die bij pieken uitkeert. Hoe meer geld er over een lange periode ingegooid wordt, des te groter de kans op een hoge uitkering. Door dit beloningsschema is de speler geneigd lang door te spelen; hij verwacht immers ieder moment de jackpot te scoren. De machines kunnen zodanig gemanipuleerd worden dat ze slechts eens in de zoveel dagen uitkeren. De hoge verslavingsgevoeligheid van deze machines heeft geleid tot het verbod. Het gaat om circa 18.000 kasten; meer dan een kwart van het totale aantal speelautomaten. Volgens metingen van het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (IMK) verloren horecagelegenheden 30 procent van hun speelautomatenomzet als gevolg van het verbod op de piekautomaten (Nijpels 1995:31). Als gevolg van de toenemende restrictieve maatregelen loopt het aantal speelautomaten en het aantal speellokaties de laatste jaren fors af. In 1995 gold al in 274 gemeenten de 2-0-0-optie. Het IMK berekende dat verdergaande beperkingen dan de 2-1-0-optie het merendeel van de horecagelegenheden in de rode cijfers zal doen belanden (IMK, 1993). Dat zegt veel over het grote economische belang van speelautomaten voor de horecabranche. Het Ministerie van Economische Zaken maakt zich zorgen om het afnemende aantal gokgelegenheden, waarschijnlijk niet in de laatste plaats vanwege de grote inkomsten die de exploitatie dit ministerie oplevert. In de notitie Speelautomatenbeleid (1993) spreekt zij de vrees uit dat een toenemend aantal kasten en gokgelegenheden wederom in het illegale circuit zullen duiken. Ook de afschaffing van de populaire piekautomaat leidt vermoedelijk tot illegale exploitatie.
Toekomstig beleid
In maart 1995 kwam de commissie Nijpels tot een advies over het gokautomatenbeleid, voornamelijk gestuurd door de zorgelijke ontwikkeling van gokverslaving onder de jeugd. In de commissie zaten vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het Bedrijfschap Horeca, de Koninklijke Horeca Nederland, de Jellinek kliniek, het Nederlands MeetInstituut, de Vereniging Automatenhandel Nederland, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereninging van Instellingen voor Verslavingszorg. Niet alle leden waren het eens met het advies dat de commissie uiteindelijk aan de minister van buitenlandse zaken uitbracht: alle huidige speelautomaten zullen moeten worden vervangen of aangepast. Het eerdere kabinetsvoornemen tot een verbod op gelduitkerende kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca wordt niet door de commissie gevolgd. Alleen in gemeenten waar geen convenant is gesloten, moeten kansspelautomaten in de laagdrempelige gelegenheden worden verboden, zo schrijft zij. Verder stelt de commissie voor om te onderzoeken of er een vervangende speelautomaat voor de droge horeca kan worden ingezet: een behendigheidsautomaat die kleine geldbedragen uitkeert. De commissieleden van de ministeries van VWS en Justitie brachten een minderheidsadvies uit: zij bepleiten een onvoorwaardelijk verbod op gelduitkerende automaten in de laagdrempelige horeca en zijn gekant tegen de gelduitkerende behendigheidskasten.
Het lijkt erop dat de dissidente leden het gelijk aan hun kant krijgen. In november 1995 verscheen het
concept-kabinetsbesluit (Kansspelen herijkt) dat enkele stappen verder gaat dan het advies van de commissie
Nijpels. In de concept-nota wordt een volledig verbod op kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca
bepleit en wordt voorgesteld om gemeenten volledig vrij te laten voor wat betreft automatenplaatsing in de
hoogdrempelige horeca, met een maximum van twee automaten per caf. Omdat het kabinet de huidige
minimumnorm van n automaat in de hoogdrempelige horeca wil loslaten, kunnen gemeenten dan voortaan
besluiten hun deuren volledig dicht te houden voor de kansspelautomaat. De VAN sprak in een reactie haar
angst uit dat - naar schatting - een dertigtal Nederlandse gemeenten zal overgaan tot drooglegging. Verder is
het kabinet voornemens een geijkte teller verplicht te stellen en worden er strengere zedelijkheidseisen aan
ondernemers in de speelautomatenbranche gesteld. Het experiment met de gelduitkerende
behendigheidsautomaat is definitief van de baan. Nijpels advies tot aanpassing van alle huidige
speelautomaten teneinde de verslavende werking van de machines te beperken, is wel overgenomen. Het
concept-kabinetsbesluit wordt begin 1996 voor een laatste toetsing in de Tweede Kamer behandeld.
Koude sanering?
De werkgeversorganisatie Horeca Nederland en de Vereniging Automatenhandel Nederland zien de kansspelautomaten niet graag uit de laagdrempelige horeca verdwijnen. De twee organisaties zijn wel voorstanders van het instellen van strikte voorwaarden wat betreft minimumspeelleeftijd en maximum speeltijd. Volgens Horeca Nederland zullen ruim duizend snackbars, grillrooms en cafetaria failliet gaan wanneer zij de gokkast uit hun zaak halen; de speelautomaat is voor veel kleine ondernemers de stohalm waaraan zij zich vastklampen. Horeca Nederland juicht een gezonde sanering onder dergelijke bedrijven toe, maar niet via de verwijdering van speelautomaten. Een grote horeca-ondernemer uit het midden van het land startte een handtekeningenactie om de minister van het advies van de commissie af te laten zien. Uit een onderzoek van het IMK blijkt dat een totaal verbod op kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca drastische gevolgen heeft voor zowel de speelautomaten- als de horecabranche. Er zullen dan in totaal 10.000 automaten verdwijnen. Dat betekent dat twintig procent van het totale aantal speelautomatenbedrijven verdwijnt, en met hen zo'n vijfhonderd arbeidsplaatsen. Wanneer de meest restrictieve opstellings-optie wordt doorgevoerd verwacht het IMK dat rendabele exploitatie, voor de meeste dan wel alle bedrijven onmogelijk
De geschiedenis van het Nederlands gokbeleid toont een cyclus van beperking en liberalisering; het officile verbodsbeleid tot 1986 ging over in een liberalisering van de wetgeving, omdat het verbod niet langer te handhaven was. Dit leidde tot een enorme groei van de bedrijfstak en ook tot toenemende problemen rond het gokken: verslaving en criminaliteit. Nu lijkt de liberalisering niet langer handhaafbaar en is er een duidelijke ommezwaai richting beperking te zien. Professor Beek wijst in zijn studie (1995) op de parallel met de ontwikkelingen van het gokwezen in de VS. Ook hier gedroeg het beleid zich als een pendule: van restrictie naar tolerantie en weer terug. De overheid toont een Januskop. Enerzijds waakt zij voor de gezondheid van haar burgers en voert vanwege het gevaar van gokverslaving een restrictief beleid. Anderzijds profiteert zij ruimschoots van de opbrengsten van het gokken; indirect door de belastingafdrachten van automaten-exploitanten, direct door de winsten van de eigen gokhandel; de casino's en loterijen. Behalve de ontwerper van het kansspelbeleid, is zij ook zelf belanghebbende partij en daarmee een concurrent voor de commercile kansspelbedrijven. Het verschil is dat de overheid de morele legitimatie van goede doelen gebruikt, die bij de commercile uitbaters ontbreekt. De overheid zoekt naar het evenwicht tussen een winstgevende exploitatie van de eigen en commercile gokbedrijven, het beteugelen van de gevaren van gokverslaving en het bieden van gelegenheid voor vrije ondernemers in deze sector. Daarbij speelt de maatschappelijke afkeuring van het gokken op de achtergrond nog steeds een rol: gokken hoort eigenlijk niet. Dat blijkt duidelijk uit de beleidsnota's. Er wordt consequent gesproken over het kanaliseren van de bestaande behoefte en de kansspelautomaat wordt in het ministrile jargon een riskant produkt genoemd. De afkeuring van het gokken wordt politiek correct gemotiveerd met het gevaar van gokverslaving. Het morele waardeoordeel speelt op de achtergrond.