Op basis van cijfers die Buro Jansen & Janssen van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) heeft verkregen over 2005, 2006, 2007 en 2008 blijkt dat in 65 procent van de opgelegde geldboetes sprake is van het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs zonder een andere overtreding of strafbaar feit. In vier jaar tijd gaat het om maar liefst 100.000 gevallen van de in totaal 160.000 boetes waarbij vragen gezet kunnen worden over de legitimiteit van de taakuitoefening van de ambtenaar in functie.
Volgens de evaluatie van het ministerie van Justitie echter hebben de agenten in 77 procent van de boetes een verhaal geschreven over de redelijkheid van hun taakuitoefening. Dit concluderen de onderzoekers op basis van onderzoek aan 0,36 procent van het totaal aantal boetes. Deze argumentatie is volgens Jansen & Janssen niet alleen flinterdun, maar ook sterk verhullend. Er wordt gegoocheld met cijfers en de percentages verschillen door het gehele rapport heen.

Daarnaast geven politiefunctionarissen zelf in ruime mate aan de bevoegdheid ook zonder aanleiding te gebruiken, zelfs om mensen aan te houden. Ook wordt de bevoegdheid vooral gebruikt bij mogelijke verstoringen van de openbare orde of op plaatsen waar ooit de openbare orde is verstoord. Omdat het aantal mensen met een niet-Nederlandse achtergrond ruim is vertegenwoordigd onder de overtreders, roept de uitoefening van de WUID ook vragen op met betrekking tot discriminatoir optreden.

Significant BV

Minister Hirsch Ballin heeft het onderzoek laten uitvoeren door het bedrijf Significant BV. Het team werd bijgestaan door een adviescommissie bestaande uit twee wetenschappers, drie ambtenaren van het ministerie van Justitie, een politiefunctionaris en een medewerker van het Openbaar Ministerie. De evaluatie is verengd tot de bijdrage van de WUID voor de rechtshandhaving en het openbaar toezicht. De onderzoekers schrijven dat het “een kunst was een zo volledig en objectief mogelijk beeld te schetsen.”

Bij lezing van het rapport bekruipt je het gevoel dat je in de maling wordt genomen. De conclusie lijkt al bij voorbaat vast te staan. Cijfers worden op een dusdanige manier gepresenteerd dat ze in het voordeel van de ‘ordehandhavers’ uitvallen. En het semi-wetenschappelijke karakter wekt de schijn op van objectiviteit. De onderzoekers geven dit zelf ook toe: “We erkennen de kans op overschatting van de positieve resultaten van de WUID”, is op de laatste pagina van het rapport te lezen.

De positieve resultaten kunnen verband houden met de selectie van de handhavingsfunctionarissen voor de evaluatie. Deze selectie is “verzorgd door de contactpersoon van de organisatie zelf.” “Mogelijk alleen die personen de schriftelijke enquête hebben ingevuld die zeer enthousiast of juist negatief zijn over het onderwerp”, geven de onderzoekers toe.

Een kritische analyse of beschouwing is in het rapport niet te vinden en als conclusie volgt dan ook dat “de WUID volgens opsporingsambtenaren toegevoegde waarde biedt voor de taakuitoefening, bijdraagt aan de strafrechtelijke handhaving en bijdraagt aan de handhaving van de openbare orde.” De objectiviteit van het onderzoek wordt gewaarborgd omdat volgens het bedrijf “in het onderzoek daar waar mogelijk maatregelen zijn genomen om bias te voorkomen.”

Welke maatregelen wordt niet duidelijk gemaakt als het gaat om de bias bij de selectie van de geïnterviewden, bij de ingevulde enquêteformulieren en ook niet bij het weglaten van de mening van de burgers of bij 209 bestudeerde casussen uit het TRIAS systeem. In het licht van de verzamelde gegevens, de wijze van analyse en de gepresenteerde conclusies moeten grote vraagtekens worden gezet bij de objectiviteit van de evaluatie van de WUID.

Tendentieus

Niet dat Buro Jansen & Janssen (J&J) minder tendentieuze conclusies had getrokken. In 2007 concludeerde J&J dat “40 procent van de boetes identiteitscontroles zijn, waarbij geen andere overtreding is beboet.” Vervolgens haalde het onderzoek van J&J uitgebreid de media. De politievakbond ACP reageerde dat politieagenten het zat waren om boetes uit te delen. Kamervragen werden gesteld door D66 en SP en vervolgens ging de storm weer liggen.

Het evaluatieteam schrijft over het onderzoek van Buro Jansen & Janssen dat “de berichtgeving enigszins ‘tendentieus’ te noemen is.” Ook schrijven zij dat “bij het weergeven van de resultaten moet worden aangetekend, dat bij de interviews geen ‘hoor en wederhoor’ is toegepast.” Het evaluatierapport van Significant heeft in tegenstelling tot het onderzoek van J&J geen media-aandacht gekregen.

De evaluatie van J&J heeft een debat over de WUID aangezwengeld en een groot publiek bereikt. Het ‘objectieve’ evaluatieverslag van Significant blinkt uit door een ambtelijke saaiheid van 201 pagina’s en meer dan 513 alinea’s. Misschien was de berichtgeving tendentieus, maar Buro Jansen & Janssen heeft nooit beweerd objectief onderzoek te doen naar het veiligheidsbeleid in Nederland.

‘Hoor en wederhoor’ probeert J&J altijd toe te passen. Niet door veiligheidsfunctionarissen te interviewen, maar door alle data van de overheid op te vragen met behulp van de Wet op de Openbaarheid van Bestuur (WOB). In 2007 zijn daarvoor alle politieregio’s en verschillende ministeries benaderd. Dat procedures van de WOB lang kunnen duren, laat een brief van 28 augustus 2009 zien waarin het ministerie van Justitie aangeeft dat zij opnieuw de beslistermijn heeft overschreden en slechts een deel van een interne evaluatie openbaar wenst te maken.

Om een goede evaluatie uit te kunnen voeren naar de WUID heeft Buro Jansen & Janssen nu opnieuw een WOB-verzoek ingediend bij hetzelfde ministerie. Dit verzoek heeft betrekking op de openbaarmaking van een bestand dat door het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) is samengesteld ten behoeve van het onderzoek door Significant. Het bestand bevat “138.719 zaken met PV’s (processen-verbaal) 447e Sr (WUID boetes red.) met een pleegdatum in de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2007.”

Verzet

Volgens de evaluatie van Significant is het verzet tegen de wet geluwd en treedt er een geleidelijke acceptatie van de identificatieplicht onder Nederlandse bevolking op. Lange procedures, een talmende overheid en een parlement dat niet veel interesse heeft in een kritische beschouwing, zijn daar debet aan.

Aan het eind van 2007 kwam het verzet tegen de WUID echter uit onverwachte hoek. Gerrit van de Kamp, voorzitter van de politievakbond ACP, zei in het radio-programma De Andere Wereld dat ‘de agent baalt van het uitdelen van kleine boetes’. Vanaf 2008 is het verzet tegen de wetgeving volledig ingezakt. Ondertussen strijden mensen echter niet meer tegen de WUID, maar tegen het nieuwe paspoort met biometrische gegevens. Bij het veiligheidsbeleid is het onmogelijk verzet te blijven plegen tegen één wetsvoorstel. De stroom voorstellen is dusdanig dat de overheid met gemak elk verzet kan smoren.

Ook de onderzoekers van Significant maken gebruik van die gekleurde overheidsbril. Zonder contact te hebben opgenomen met verschillende burgers die zich hebben verzet tegen de WUID, worden die geplaatst in “de links-radicale hoek”. (alinea 604 red.) Het zijn dezelfde mensen die “niet willen meewerken aan het vaststellen van de identiteit.”

Volgens de geïnterviewden in het onderzoek betreft het in het bijzonder krakers en links-radicale demonstranten. “Zij dragen bewust niets bij zich waaruit hun identiteit kan blijken.” Buro Jansen & Janssen wordt gemakshalve ook ingedeeld bij de links-radicale hoek, de mensen die zich niet willen legitimeren.

Het team van Significant maakt daarbij gebruik van dezelfde methode als de minister van Justitie bij een onderzoek van J&J naar het politieoptreden bij de ontruiming van een milieukamp in Schinveld in 2006. Als grond van weigering voor de openbaarmaking van die stukken schreef de minister “dat door de functie als journalist bij Buro Jansen & Janssen de betrokkenen bij het ministerie achterhaald kunnen worden die de conceptantwoorden, de minuten en de e-mails hebben opgesteld.” Insinuerende opmerkingen die niet passen in het kader van WOB-procedures en zeker niet in evaluatierapporten.

Klagen

Burgers willen uitleg, verzetten zich tegen de identificatieplicht. Niet door te klagen. Klagen bij de politie is niet eenvoudig. Sommige mensen moeten twee jaar wachten op een fatsoenlijke afhandeling van hun klacht. Anderen worden overrompeld door ‘bemiddeling’ door een meerdere van de agent die de boete heeft uitgedeeld. Deze chef van dienst belt op terwijl de klager dacht dat de klacht naar een onafhankelijke commissie was gestuurd. Er volgt meestal een uitleg dat de agent zijn of haar dag niet had. Mocht de klacht worden voortgezet, wacht een stugge bureaucratische molen.

Het is dan ook niet verbazingwekkend dat in het rapport te lezen is dat “de meeste korpsen geen registratie bijhouden van klachten naar aanleiding van toepassing van de WUID.” En dat “veel van de klachten die zijn ingediend naar aanleiding van
het toepassen van de WUID, bovendien zijn afgedaan door middel van bemiddeling en hoefden daarom niet door een klachtencommissie getoetst te worden”, waardoor zicht op het aantal klachten volledig ontbreekt.

De Nationale Ombudsman zegt zelf in het rapport dat de klager “door het niet betalen van de transactie de zaak kan laten voorkomen bij de rechter en op die wijze verweer kan voeren.” Dit blijkt ook uit het aantal mensen dat besluit zijn gelijk bij de rechter te halen, dit is meer dan bij andere vergelijkbare strafbare feiten. In de evaluatie is dit ook terug te vinden. “Van het totale aantal boetes […] is 45 procent betaald. […] Het betalingspercentage is laag vergeleken met het betalingspercentage van vergelijkbare feiten.” De burger verzet zich dus wel degelijk.

Rammelend onderzoek

Minister van Justitie Hirsch-Ballin onderstreept de conclusies van het rapport, hij staat zelfs te juichen. Zijn geesteskind is gered door de evaluatie. “Ik ben verheugd met de evaluatie-uitkomst dat de WUID inderdaad van toegevoegde waarde blijkt voor de handhavingspraktijk.” De privacy wordt niet geschonden en de maatregel wordt niet discriminerend toegepast.

Bij het evalueren van de handhaving is het van belang vast te stellen of de politie een identiteitsbewijs mocht vorderen. In zijn brief van 11 juni 2009 zegt de minister dat “uit het onderzoek blijkt dat ongeveer 85 procent van het totale aantal processen-verbaal […] is uitgeschreven in situaties waarin al sprake was van een ander strafbaar feit.”

Ongeveer 85 procent betekent dat in 15 procent van de boetes er sprake is van ongeoorloofd politie optreden. Hierbij gaat het om 20.807 boetes die onterecht zijn uitgeschreven. De minister is verheugd over dit resultaat. Dit zou een “noodzakelijke voorwaarde zijn voor een betere identiteitsvaststelling in de strafrechtelijke keten.” Verheugd zijn over de onterechte identiteitsvaststelling van meer dan 20.000 mensen klinkt weinig hoopvol voor het democratische gehalte van onze rechtsstaat.

In 2007 kwam uit het onderzoek van Buro Jansen & Janssen naar voren dat het bij ruim 40.000 WUID-boetes ging om ordinaire identiteitscontrole. Onze schatting kwam uit op 40 procent. Volgens de onderzoekers van Significant klopt dat cijfer niet en zijn het maar 20.000 boetes. Zij komen tot die conclusie door te wijzen op het “veld voor ‘opmerkingen van de verbalisant'” van het proces-verbaal.

In dit veld wordt volgens de onderzoekers op basis van een steekproef van 500 processen-verbaal van de ‘enkele boetes’ geconcludeerd dat daar een hele uitleg met betrekking tot de aanleiding van de vordering van het identiteitsbewijs staat vermeld. Een steekproef van 0,88 procent van de volgens het onderzoek bestaande enkele boetes (57.025) of 0,36 procent van het totaal aantal boetes (138.719 periode 1 januari 2005 tot en met 1 januari 2007).

Identiteitscontrolemiddel

Buro Jansen & Janssen was nog voorzichtig in haar conclusies in 2007. Recente registratie van het CJIB die door het bureau is opgevraagd met betrekking tot de enkele bekeuringen laten een stabiel beeld zien van identiteitscontroles in Nederland van rond de 65 procent (64,2 procent in 2005, 61,2 procent in 2006, 65 procent in 2007 en 66,6 procent in 2008). Controles waarbij alleen om een identiteitsbewijs is gevraagd en geen andere overtreding of strafbaar feit is gepleegd.

Zou in 50 procent van die registraties van enkele bekeuringen de agent in het vakje opmerkingen van de agent de redelijkheid van de taakuitoefening hebben beschreven…? Zou bij de helft van de boetes de overbelaste agent, die elke bureaucratische handeling al te veel vindt de moeite hebben genomen, een verantwoording van zijn optreden hebben geschreven…?

In 2007 is er in het onderzoek van Buro Jansen & Janssen rekening gehouden met sepots, onduidelijkheden bij het openbaar ministerie en mogelijke juridische procedures. Ruim vier jaar na de invoering van de WUID roept het stabiele aantal van 65 procent enkele boetes een hoop vragen op. Deze vragen zouden volgens de evaluatie allemaal beantwoord worden door de ‘opmerkingen van de verbalisant’.

De evaluatie van Significant laat echter zien dat het niet onvoorstelbaar is dat de wet vooral wordt gebruikt als identiteitscontrolemiddel. Het gaat duidelijk niet om strafbare feiten of overtredingen. “De meest voorkomende specifieke situaties zijn het controleren van hangjongeren die overlast veroorzaken en/of zich bevinden op plekken waar vaak sprake is van overlast, het controleren van (drugs- of alcoholverslaafde) zwervers en bedelaars die de wet overtreden, het controleren van personen die zich schuldig maken aan openbare dronkenschap, baldadigheid en ongeregeldheden rondom uitgaansgelegenheden en het controleren van personen die zich schuldig maken aan zwart- of grijsrijden in het openbaar vervoer of aan verkeersovertredingen.”

Zwartrijden komt in 2007 88 keer voor in de statistieken van het CJIB. Het is 0,28 procent van het totaal aantal WUID-boetes dat is uitgedeeld in 2007. Openbaar dronkenschap komt 374 keer voor in 2007, 1,18 procent volgens het CJIB. Volgens de onderzoekers is er “in een beperkt aantal gevallen geen sprake van een strafbaar feit, maar was er sprake van een verdachte situatie of verdacht gedrag.”

Die verdachte situatie of het verdachte gedrag moet dan in rond de 65 procent van de WUID-boetes hebben plaatsgevonden. Is redelijke taakuitoefening dan op te vatten als ‘twee gekleurde mannen voor een gebouw’. Of ‘twee gekleurde mannen in een mooie auto’, zoals blijkt uit het relaas van M.B. in de identificatieplicht magazine van J&J.

Hangjongeren

“De meest voorkomende specifieke situaties zijn het controleren van hangjongeren die […] zich bevinden op plekken waar vaak sprake is van overlast”, geeft echter aan waar de pijn wel kan zitten. De politie zet de WUID in om groepen in kaart te brengen. Volgens de evaluatie gaat het dan om “groepen die regelmatig overlast veroorzaken.” “Hierdoor vindt preventie van overlast in de publieke ruimte plaats”, volgens de politie.

Databases worden gevuld en jeugdgroepen worden in kaart gebracht. Allemaal identiteitscontroles want jongeren worden gecontroleerd als zij “zich ophouden op plekken die zijn aangewezen als overlastgebied” en ter “preventie of voorkoming van overlast in de publieke ruimte.” De WUID wordt dus tegen jongeren ingezet als preventieve maatregel.

Oud-rechter en tegenwoordig burgemeester van Utrecht, dhr. Wolfsen, formuleerde het in de Tweede Kamer op de volgende wijze: “Ik doelde op een groep jongeren in een winkelcentrum die nog geen strafbare feiten plegen, maar de openbare orde wel op een bepaalde manier verstoren zij het niet zodanig dat je die jongeren het bevel geeft om zich te verwijderen: […] Dan verstoren zij dus wel de openbare orde, maar plegen zij nog geen strafbare feiten (Observant #43).” Ordinaire identiteitscontroles dus.

Voor de dak- en thuislozen en drugsgebruikers gaat eenzelfde redenering op, hetgeen J&J in 2007 al heeft aangegeven. De evaluatie bevestigt onze bevindingen dat deze kwetsbare groep in veel gevallen slachtoffer is van schrijvende agenten. “In het begin zijn naar zeggen van de opsporingsambtenaren vrij veel zwervers en verslaafden beboet.”

In de evaluatie wordt op verschillende plekken geprobeerd de situatie van de enkele boetes uit te leggen door het aantal dubbele boetes te berekenen. De eerste keer komt het aantal Trias boetes (wildplassen) en Mulder boetes (geen licht op je fiets) op 40 procent. Iets verder op pagina 13 is het aantal gestegen naar 61 procent. Op pagina 81 is het aantal plotseling 36 procent van alle WUID-boetes en een pagina later weer 40 procent.

De cijfers die Buro Jansen & Janssen op grond van de WOB bij het CJIB heeft opgevraagd over 2005 tot en met 2008 laten een lichte daling zien van 35,8 procent in 2005 naar 33,4 procent in 2008. Er is volgens het CJIB geen sprake van andere dubbele boetes. De kolom ‘geen combinatie gevonden’ is erg helder en gedurende de afgelopen vier jaar licht gestegen.

Zwartrijden

Volgens het evaluatierapport zijn deze 65 procent bekeuringen geen identiteitscontroles, maar zou er bij 50 procent van de processen-verbaal wel een reden zijn geweest om het identiteitsbewijs te vorderen. Het zou gaan om zwartrijden in het openbaar vervoer, misdrijven en overige feiten. Bij zwartrijden wordt aangevoerd dat veelal de boetes buiten het CJIB om gaan, dit terwijl E100A ‘zonder geldig vervoersbewijs gebruik maken van het openbaar vervoer’ een code is die onder de Trias bekeuringen valt.

Uit de analyse van de steekproef van de 500 PV’s blijkt volgens de onderzoekers dat in “ongeveer 17 procent de aanleiding ligt in zwartrijden. Deze PV’s zijn naar verwachting gekoppeld aan een boete die door het vervoersbedrijf zelf is afgewikkeld. Deze boetes worden meestal niet verstuurd via het CJIB”, aldus de evaluatie.

In alinea 3115 staat echter dat de vervoersmaatschappijen heel terughoudend zijn met het uitdelen van boetes WUID. “De opbrengsten vloeien naar de staatskas af”, en het werk is voor de vervoersbedrijven. Een onderneming heeft zijn functionarissen zelfs opdracht gegeven geen WUID-boetes uit te delen en de politie te roepen als dat nodig is. Het CJIB schrijft in haar jaarverslag van 2007 dat zij sinds 1 maart 2000 alle transacties int. In de jaarverslagen staat dat een aantal instanties “bevoegd op grond van het Transactiebesluit Milieudelicten” handmatig zaken aanlevert bij het CJIB. Andere uitzonderingen meldt het CJIB niet.

Vandaar dat de spoorwegpolitie, onderdeel van de KLPD, bij het merendeel van het zwartrijden geen ID-bewijs boetes voor haar rekening neemt. Als alle WUID-boetes van de KLPD worden gezien als boetes in het kader van zwartrijden dan zou het in 2007 slechts gaan om 6 procent van alle boetes, veel minder dan de gepresenteerde 17 procent.

Het percentage 17 procent zwartrijden bij de steekproef van 500 processen-verbaal is tevens opvallend omdat volgens het onderzoek elders sprake is van 11 procent overtredingen in het openbaar vervoer. In de evaluatie lijkt er sprake te zijn van bekeuringen op basis van de Wet Personenvervoer 2000 (WP2000). Deze wet regelt de kwaliteit van het openbaar vervoer in Nederland.

Het CJIB geeft bij navraag aan dat met betrekking tot overtredingen zoals zwartrijden en andere overtredingen in het openbaar vervoer er standaard Trias codes zijn. En zelfs als er een aparte WP2000 code zou zijn met betrekking tot zwart rijden en de Buitengewone Opsporingsambtenaren (BOA’s) zelf aan het schrijven waren gegaan zou dit slechts 4 procent van de boetes opleveren. “Verreweg het grootste deel van de PV’s 447e Sr (96 procent) is aangeleverd door de politiekorpsen”, vermeldt het onderzoek.

Teveel schrijfwerk

En hoe zit het dan met die misdrijven in combinatie met een WUID-boete? Op pagina 31 staat zowel het aantal 5 procent (misdrijven) als 27 procent (strafbare feiten) vermeld. Volgens de evaluatie komt dit percentage tot stand door lezing van het veld ‘opmerkingen van de verbalisant’. Daar waar de aanleiding voor de aanhouding in 46 procent van de alle ID bekeuringen netjes in het vakje ‘overtredingsgegevens’ staat vermeld, heeft de agent in de andere situaties dit zelf ingevuld bij opmerkingen.

Amsterdamse agenten merken echter op dat elke extra handeling voor het opmaken van de ID-boete al te veel werk is. “Zij zeggen dat het voor hen zoveel tijd kost om een PV 447e Sr te schrijven, dat ze het nauwelijks meer doen.” Ze schrijven niet meer, zo blijkt ook uit de cijfers. In 2008 schrijven ze in Amsterdam 4.000 minder WUID bekeuringen uit in vergelijking met 2007.

Landelijk blijkt uit het onderzoek dat functionarissen “pragmatisch met de registratie” (van de reden tot vordering red.) zijn omgegaan. ‘Pragmatisch’ omgaan met de redelijke taakuitoefening roept vragen op over de eerlijkheid van die registratie, want de “legitimiteit van de vordering volgt niet automatisch uit […] een ander strafbaar feit.’

Als een politieagent je identiteitsbewijs eist is dat redelijk als je de ambtenaar in functie beledigt of geen voor- en/of achterlicht voert, schrijft de wet voor. In 2008 werden er in heel Nederland voor dit soort overtredingen 7.122 (33.4 procent) boetes uitgeschreven met daarnaast een boete voor het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs. In 14.217 (66,6 procent) situaties was er geen sprake van een andere overtreding, ook niet van zwartrijden.

Volgens de logica van de evaluatie was er wel sprake van strafbare feiten en misdrijven bij 11.011 WUID boetes van deze 14.217. Dit concluderen de onderzoekers op basis van een steekproef van minder dan 1 procent van zowel het totaal aantal boetes als van de enkele boetes. De informatie die de redelijkheid van de boete zou bewijzen zou afkomstig zijn van de ‘opmerkingen van de verbalisant’.

Uit het gehele onderzoek wordt niet duidelijk waar nu de redelijkheid van bijvoorbeeld die 11.011 boetes in 2008 vandaan komt. Het enige stabiele percentage is 5 procent WUID boetes in combinatie met een misdrijf. In de overzichten komen verschillende rubrieken terug met wisselende percentages. Strafbaar feit (27 procent), openbaar vervoer (11 procent), overige feiten (3 procent) en verwijzing naar een brondocument (11 procent). De verklaring is niet hard, omgeven met mitsen en maren en waarschijnlijkheden. Toch concluderen de onderzoekers dat er slechts in 15 procent van de gevallen sprake is van een identiteitscontrole.

Dat het percentage oneigenlijke boetes hoger ligt, blijkt al uit het aantal zaken van mensen die hun boete willen laten voorkomen in de rechtbank. Het aantal dat zonder straf wordt afgedaan door het openbaar ministerie of de rechtbank (40 procent). ‘Redelijke taakuitoefening’ is een rekbaar begrip, zo valt er uit de evaluatie op te merken.

Hóe rekbaar wordt duidelijk uit de enquêtes onder de politiefunctionarissen. Van de ondervraagde agenten zegt 39 procent wel eens, soms of vaak mensen zonder aanleiding om hun papieren te vragen. En 46 procent zet de wet zelfs in om mensen aan te houden en mee te nemen naar bureau (dit kan zelden, soms of vaak zijn). 48 procent van de politiefunctionarissen gaat er vanuit dat de WUID zonder aanleiding wordt toegepast, blijkt uit de enquête.

In het gehele onderzoek is overigens geen enkele letterlijke tekst van een van de “velden voor ‘opmerkingen van de verbalisant'” van de 500 bekeken processen-verbaal te vinden.

Jongeren de klos

In het eigen onderzoek uit 2007 concludeerde Buro Jansen & Janssen dat “willekeur wel degelijk op de loer ligt. En daar waar willekeur voorkomt de deur van Discriminatoir optreden open staat.” Voorzichtige conclusies. Bij de uitvoering van de WUID werd echter wel een groot vraagteken gezet. Het grote aantal enkele boetes en de vele sepots en vrijspraken roepen de vraag op of de wet slechts wordt gebruikt als identiteitscontrole.

In het onderzoek van het ministerie staan een aantal verontrustende opmerkingen van de uitvoerende functionarissen. “Geïnterviewden geven aan dat alleen de dreiging van het toepassen van deze bevoegdheden vaak al voldoende is om medewerking van de betrokkene te krijgen inzake het vaststellen van zijn of haar identiteit.” En: “Het blijkt dat de WUID daadwerkelijk wordt gebruikt voor het in kaart kunnen brengen van (jeugd)groepen die regelmatig overlast veroorzaken, in het bijzonder in de grootstedelijke korpsen.”

Jongeren zijn dus vaker de klos: “Uit de interviews ontstaat echter het beeld dat juist bij minderjarigen de vorderingsbevoegdheid wordt toegepast.” En zelfs de vrijheid van betoging en meningsvrijheid is in gevaar: “Ook in het geval van demonstraties wordt de vorderingsbevoegdheid af en toe ingezet.” Zie ook het onderzoek ‘Ruimte voor het Recht’ van Buro Jansen & Janssen over demonstratievrijheid in Den Haag.

In de evaluatie wordt geklaagd over het feit dat demonstranten, krakers en vreemdelingen zich niet gemakkelijk laten identificeren. Hoezo zouden demonstranten, krakers en vreemdelingen hun identiteitsbewijs moeten tonen? De wijze van presentatie van de gegevens in de rapportage geven sterk de indruk dat identiteitscontroles aan de orde van de dag zijn, alsof het geaccepteerd is.

De identiteit van vreemdelingen is moeilijk vast te stellen, merken de onderzoekers op. De vraag die daaraan vooraf gaat, waarom die identiteit vastgesteld moet worden, wordt niet beantwoord. Op grond van de Vreemdelingenwet 2000 mogen politiefunctionarissen mensen aanhouden op grond van een ‘redelijk vermoeden’ van illegaal verblijf in Nederland. Wat ‘redelijk vermoeden’ inhoudt, is niet geheel duidelijk, hoewel uit de jurisprudentie blijkt dat niet zomaar een persoon kan worden staande gehouden op grond van de Vreemdelingenwet.

Als agenten nu op grond van een mogelijke verstoring van de openbare orde, iets dat theoretisch in bepaalde buurten altijd kan gebeuren, mensen staande houden op grond van de WUID is er niets aan de hand en kan de vreemdeling opgesloten worden in vreemdelingenbewaring. Is dit een hypothetische situatie? Nee, de beambten zeggen zelf dat zij de bevoegdheid gebruiken bij “dreigende wanordelijkheden”, “ter voorkoming van overlast”, “in gevallen waarin geen concrete overtreding is begaan” en ter “handhaving van de openbare orde.”

De rechter geeft hen zelfs in sommige gevallen gelijk. “Als er een duidelijk verband is tussen overlast en/of strafbare feiten enerzijds en het toepassen van de vorderingsbevoegdheid anderzijds, ook al vindt deze controle niet in dezelfde tijdsperiode en op dezelfde locatie plaats, dan wordt veelal voldaan aan het criterium”, van redelijke taakuitoefening. Het voorbeeld van een rel bij een voetbalwedstrijd en supporters die elders in de stad worden gecontroleerd, wordt hierbij aangehaald.

Discriminatie?

Het laatste voorbeeld roept weer een nieuwe vraag op. De aanwijzing van het College van PG’s geeft aan dat het niet opportuun is mensen die bekenden van de politie zijn te controleren. Waarom worden die supporters elders gecontroleerd? Omdat ze een sjaaltje van ADO Den Haag omhadden of omdat ze bekend waren?

“In het onderzoek is gebleken dat bij ambtshalve bekende personen toch geregeld het identiteitsbewijs wordt gevorderd”, schrijven de onderzoekers. Vooral dak- en thuislozen, drugsgebruikers en alcoholverslaafden zijn de pineut terwijl ze bekenden de politie zijn. Een mogelijke verstoring van de openbare orde is natuurlijk snel geconstateerd.

Is er dan sprake van identiteitscontroles en ligt discriminatoir optreden op de loer? In de evaluatie wordt geconcludeerd dat op basis van de steekproef uit het bedrijfsprocessensystemen (BPS) van de politie dat “iets minder dan de helft van de zaken betrekking heeft op personen met een niet-Nederlandse achtergrond.” Iets minder dan de helft, heeft volgens de onderzoekers te maken met de ‘normale’ “mate waarin deze groepen voorkomen in de registratie van de politie.”

Heeft die normale registratie en het optreden van politie dan ook betrekking op “een aantal baldadige Marokkaanse jongeren op het strand” waar van het identiteitbewijs is gevorderd? Zelfs de onderzoekers moeten toegeven dat daar de vorderingsbevoegdheid niet op zijn plaats is.

Als rond de 65 procent van de WUID boetes enkele boetes zijn, politiefunctionarissen in ruime mate aangeven de bevoegdheid ook zonder aanleiding te gebruiken, zelfs om mensen aan te houden, de verklaring over de redelijke taakuitoefening met betrekking tot de enkele boetes flinterdun is, de bevoegdheid vooral gebruikt wordt bij mogelijke verstoringen van de openbare orde en het aantal mensen met een niet-Nederlandse achtergrond ruim is vertegenwoordigd onder de boete ontvangers, roept dit vragen op met betrekking tot het discriminatoir optreden.

Dat het zicht op de uitvoering moeilijk is, misschien zelfs onmogelijk, wordt in de evaluatie ook onderkend. “Door het ontbreken van een registratie van alle gevallen van het toepassen van de vorderingsbevoegdheid kan geen sluitend beeld worden gegeven van de omvang van het gebruik van de vorderingsbevoegdheid.”

De afgelopen jaren heeft Buro Jansen & Janssen genoeg verhalen verzameld van mensen die op straat zijn aangesproken door een politieagent met de vraag om zijn of haar identiteitsbewijs te tonen. Deze mensen twijfelden later aan de rechtmatigheid van de vordering.

Valse naam

Naast terrorisme en de bestrijding van criminaliteit, twee argumenten die in het begin van de discussie over de WUID nog werden aangevoerd, was dat het opgeven van een valse naam verleden tijd zou zijn met de invoering van de wet. Ook op dit punt ordelen de onderzoekers positief. De handhavers schrijven geen processen-verbaal meer uit voor het opgeven van een valse naam. De cijfers laten ook een daling zien, en in de interviews zeggen de ‘bewakers’ van de rechtsstaat dat burgers, vooral jongeren, geen valse naam meer durven op te geven.

Bij deze constatering zijn vraagtekens te zetten die ook in de evaluatie staan. Ten eerste geven dezelfde handhavers aan dat “een meerderheid […] vindt dat er onvoldoende middelen beschikbaar zijn om op straat de echtheid van een identiteitsbewijs vast te stellen.” Misschien worden er geen valse namen meer opgegeven, maar een vals identiteitsbewijs getoond. Wetovertreders worden dan niet bestraft voor het opgeven van een valse naam, maar hebben een valse identiteit. Sinds de invoering van de wet is het aantal identiteitsbewijzen dat ontvreemd of vermist is, gestegen.

Volgens het CJIB is deze gedachtegang niet geheel onlogisch. Ook dit is in het rapport terug te vinden. “Volgens een medewerker van het CJIB die bezig is met het onderwerp identiteitsfraude en een rol heeft in het rechtzetten van dergelijke fouten, komt dit vaker voor dan de politieambtenaren op straat vermoeden.”

Op 15 januari 2005 schrijft Michael Persson het artikel ‘De Identificatieklucht’ in de Volkskrant. In het artikel wordt een woordvoerder van het CJIB aangehaald. Deze zegt dat “maar een ‘verwaarloosbaar’ klein percentage van de verzonden acceptgiro’s onbestelbaar blijkt. ‘En dat komt dan ook nog vaak doordat de agent die de bon heeft uitgeschreven, het adres verkeerd heeft genoteerd.'” Valse naam of verkeerde spelling?

Zelfs met het bestaan van een legitimatieplicht bestaat de kans op valse namen, schrijft Persson. “Dit blijkt uit ervaringen van de spoorwegen. In het openbaar vervoer is al sinds 1994 een legitimatieplicht, die overeenkomt met de maatregel zoals die nu tot de openbare ruimte is uitgebreid: wie iets fout doet, moet kunnen laten zien wie hij of zij is. In de trein betekent dat dus dat zwartrijders zich dienen te identificeren. Van de 1,6 miljoen gecontroleerde zwartrijders in de trein bleek in 2003 een kwart de boete niet te betalen.”

Zeggen de cijfers van het aantal processen-verbaal ‘valse naam’ iets over de werkelijke daling? In het kader van de criminaliteit in het algemeen schrijven de onderzoekers dat “het ondoenlijk is om het effect van de WUID op de geregistreerde criminaliteit te isoleren van andere effecten.” Als handhavers zeggen dat zij minder PV’s uitschrijven voor het opgeven van een valse naam, wil dit nog niet zeggen dat daarom de WUID effectief is op dat punt. Er zijn legio verklaringen mogelijk en door alleen overheidsfunctionarissen te spreken wordt die bias uitvergroot.

Handhaving gezag

De werkelijkheid is misschien nog veel erger. Zeker bij jongeren die zich op hangplekken bevinden zal het wapen van de WUID regelmatig gebruikt worden. “In het geval waarin geen PV 447e Sr is opgemaakt is het criterium achteraf bijna niet te beoordelen, tenzij gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om een klacht in te dienen.” Veel jongeren zullen niet klagen en als zij een boete krijgen, zie dan maar als ‘hangjongere’ je gelijk te halen. De onderzoekers geven het zelf al aan dat de ouders van deze jongeren vaak de boete betalen, maar was er dan sprake van redelijke taakuitoefening.

De WUID lijkt niet gericht op handhaving, maar om het ‘gezag’ van de politie te herstellen. “Als iemand opzettelijk zijn identiteitsbewijs niet getoond heeft, en het identiteitsbewijs na aanhouding wel bij zich blijkt te hebben”, wordt er toch geschreven. Agenten vinden een boete dan op hun plaats want het is “opstandig gedrag, dat men wil bestraffen.”

Boetes worden ook uitgedeeld daar waar het volgens de wet verboden is, zoals bij ‘bekenden’ van de politie, maar ook in het geval van ‘dubbele boetes’. “Samenloop en ‘dubbele boetes’ voor het niet kunnen tonen van een rijbewijs of bromfietscertificaat komt nog vaak voor (2.319 keer), terwijl dit niet de bedoeling is.” Het gaat hier om rond de 1,7 procent van het aantal boetes.

Verhullend

Toch lijkt niet het gehele opsporingsapparaat overtuigd van het nut van de identificatieplicht. Ondanks de positieve toon van de evaluatie staat de rapportage bol van opmerkingen van de agent op straat die een positieve toon niet ondersteunen. “In bepaalde regio’s worden er duidelijk minder PV’s 447e Sr opgemaakt en is men terughoudender.”

Hoewel het aantal identificatieplicht boetes in vier jaar is gedaald staat feitcode D517 ‘niet voldoen aan de verplichting om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden’ in 2007 nog steeds in de top drie van de transactiefeiten van het CJIB. Het staat onder ‘rijden zonder geldig rijbewijs’ (K055) en de feitcode die de leiding heeft A915 ‘voor een motorrijtuig niet de vereiste verzekering afsluiten en in stand houden.’

De daling komt door de strengere eisen aan de processen-verbaal, het hoge aantal afboekingen door het Openbaar Ministerie en het vele werk dat het oplevert. “De reden om dit te doen is dat de verbalisant de betrokkene zal moeten aanhouden om het PV voor de overtreding te completeren, wat hem veel tijd kost.”

Daarnaast geeft de evaluatie de indruk dat er grote verschillen bestaan tussen regio’s arrondissementen en instanties. De cijfers van het CJIB ondersteunen die conclusie. In Flevoland word je minder snel bekeurd voor het niet tonen van je identiteitsbewijs dan in Rotterdam. Voor een zelfde vergrijp kun je in de ene regio een waarschuwing krijgen, in een andere regio kun je het identiteitsbewijs op het bureau langsbrengen, in weer een andere word je aangehouden en er zijn ook regio’s waar je kunt worden aangehouden en een boete krijgt.

De onderzoekers stellen zelf vast dat bij de uitoefening “een reden moet zijn om naar een identiteitsbewijs te vragen en dat willekeurige controle niet is toegestaan.” De evaluatie van de WUID is exemplarisch voor het optreden van de overheid. Als het gaat om cijfers en feiten wordt er mist gecreëerd en gepoogd een positief beeld te schetsen.

De cijfers van het CJIB over het aantal enkele boetes en de opmerkingen van functionarissen zijn echter verontrustend. Het semi-wetenschappelijke karakter van het onderzoek, waarvoor eigenlijk alleen mensen uit de strafrechtketen zijn geïnterviewd, roept de vraag op of het bij wetgeving op het gebied van politie en justitie wel gaat om de veiligheid van burger of dat het bij de handhaving alleen maar gaat om ordinaire ‘machtsuitoefening’.

Noot: Voor exacte cijfers van zijn wij afhankelijk van de overheid. Op 20 augustus 2009 hebben wij het ministerie van Justitie om de cijfers gevraagd. Daar waar het CJIB probeerde de informatie voorziening netjes te beantwoorden, is er tot op heden geen enkele overzicht door het ministerie verstrekt.
Gegevens CJIB (Mulder bekeuringen en D517 (dubbele
Gegevens CJIB (TRIAS bekeuringen en D517 (dubbele
TRIAS resultaten 2005 2006 alleen proces-verbalen
Gegevens CJIB (alleen D517 geen dubbele bekeuringe
Gegevens Ministerie van Justitie
evaluatie van het Ministerie van Justitie
begeleidende brief bij de evaluatie van de ministe
CJIB cijfers van vier jaar 2005 t/m 2008
feitcodes trias en mulder 2007
feitcodes trias en mulder 2008
beknopt overzicht trias en mulder 2007 en 2008
Wob verzoek alle pvs WUID
enkele cijfers op een rij en argumentaties van Sig