In een ander artikel zijn we uitgebreid ingegaan op de CT-Infobox naar aanleiding van het toezichtrapport van de CTIVD, hier gaan we nader in het element verstoren.
Het verstoren van personen is één van de adviezen die de CT-Infobox kan geven op basis van de in de infobox aanwezige informatie. Het persoonsgericht verstoren houdt in dat iemand duidelijk zichtbaar extra gecontroleerd wordt door de politie. Activiteiten die worden verricht zijn onder meer het op gezette tijden surveilleren bij het woonadres van de persoon tegen wie een persoonsgerichte aanpak wordt ingezet, huisbezoek, het aanspreken van de ouders van de betrokkene, het aanspreken van zijn werkomgeving, het uitnodigen van betrokkene op het politiebureau enz.
De minister hebben aangegeven dat ‘het gaat om personen tegen wie sterke aanwijzingen zijn, maar (nog) onvoldoende bewijs om te komen tot een strafrechtelijke vervolging of veroordeling. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan personen die zijn vrijgesproken van voorbereiding van een terroristisch misdrijf, omdat de rechter wel een intentie aanwezig achtte, maar de voorbereidingshandelingen nog niet ver genoeg gevorderd waren – of te onprofessioneel van aard – om een strafbaar feit op te leveren’.
Hoewel de CT-Infobox dus niet de uitvoerende maar adviesgevende instantie is bij het verstoren van personen of netwerken heeft de CTIVD hier wel naar gekeken. Een advies om een persoon of netwerk te verstoren gaat via de NCTb naar een burgemeester, die verantwoordelijk is voor de uitvoering.
Momenteel dient als basis de openbare orde-taak van de politie (artikel 2 van de Politiewet 1993) die onder verantwoordelijkheid en gezag van de burgemeester wordt uitgevoerd (artikel 12 Politiewet 1993 en artikel 172 Gemeentewet).

Er is veel kritiek op deze maatregel, onder andere vanwege vage criteria en de mogelijkheden van bezwaar tegen zo’n forse ingreep. Bovendien betwijfelen deskundigen aan het effect van deze maatregel. Volgens sommigen zullen personen juist radicaliseren door deze verstoring. Prof. Jan Brouwer van de Universiteit Groningen heeft er in zijn oratie flinke kritiek op geleverd, volgens hem ontbreekt er een wettelijke basis voor het verstoren. Minister van Justitie Donner en Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Remkes stelden in een reactie in het Binnenlands Bestuur dat Brouwer de zaken flink overtrok en dat die wettelijke basis er wel degelijk is.

Onderzoek CTIVD

Volgens de CTIVD zijn er binnen de CT Infobox– in afstemming met de NCTb – criteria ontwikkeld voor het bepalen in welke gevallen een persoon in aanmerking komt voor de persoonsgerichte aanpak.
Binnen de NCTb is een aparte Regiegroep Persoonsgerichte Aanpak opgericht, waaraan vertegenwoordigers van de AIVD, het KLPD, de IND en de regiopolitie van de vier grote steden deelnemen.
Bijzonder is dat de NCTb en de burgemeester geen inzage krijgen in de achterliggende stukken van de CT Infobox, die geleid hebben tot het advies van de CT Infobox.
Volgens de CTIVD levert dit vooral voor de burgemeester problemen op. ‘In sommige gevallen is het daardoor gecompliceerd om een gegrond oordeel te geven over bijvoorbeeld de proportionaliteit van het middel, met name wanneer binnen de politie weinig of geen informatie over betrokkene beschikbaar is’, aldus de CTIVD. Wel kan de burgemeester ‘aan de AIVD verzoeken om nadere informatie om een afgewogen oordeel te kunnen geven. De AIVD kan dit vervolgens doen door middel van een ambtsbericht’.
De burgemeester houdt de Ct-Infobox op de hoogte van het verstoren. Deze kan dan een advies geven te stoppen, iets wat de burgemeester ook zelfstandig kan beslissen.

De CTIVD concludeert dat ‘er onduidelijkheid bestaat over de rol en verantwoordelijkheden die verschillende organisaties hebben te vervullen bij de inzet van de persoonsgerichte aanpak’. De rol van de NCTb is niet wettelijk geregeld en dienst taken en verantwoordelijkheden zijn niet duidelijk geregeld. De onduidelijkheid zorgt voor veel discussie ‘over de reikwijdte van ieders verantwoordelijkheden en bevoegdheden’. De CTIVD stelt voor om ipv via de NCTb te adviseren tot verstoring dit direct te doen aan de burgemeester. Voor de burgemeester blijft een afweging overigens moeilijk, daar de gegevens geheim zijn.
Voor de gemeenteraad is het vervolgens moeilijk om hier controle op te houden.
Daarnaast is de CTIVD van mening dat ‘onvoldoende duidelijk wanneer tot een persoonsgerichte aanpak mag worden overgegaan’. Die helderheid vindt de CTIVD van belang gezien ‘de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen’. De CTIVD wijst hierbij op de vereisten die uit artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voortvloeien. De belangrijkste eis is in dit verband het criterium van voorzienbaarheid, dat volgens vaste jurisprudentie van het EHRM een onderdeel vormt van het criterium ‘in accordance with the law’ (artikel 8 lid 2 EVRM). Het criterium houdt in dat een persoon in redelijkheid moet kunnen voorzien onder welke omstandigheden en op welke wijze de overheid een inbreuk op zijn grondrechten mag maken. De CTIVD betwijfelt of artikel 2 van de Politiewet 1993 een voldoende wettelijke grondslag vormt om de persoonsgerichte aanpak op te kunnen baseren.
De CTIVD is van mening dat de persoonsgerichte aanpak niet kan geschieden zonder een expliciet wettelijke grondslag, waarin ieders rol en verantwoordelijkheden duidelijk zijn beschreven en waarin de vereisten voor het kunnen toepassen van het middel voldoende helder zijn.
De CTIVD zit daarmee in principe op dezelfde lijn als Prof. Jan Brouwer. Deze ging echter nog stap verder door te stellen dat ‘een burgemeester die opdracht geeft tot verstoringactiviteiten van een meer dan geringe intensiteit zich bezondigt aan het wederrechtelijk, stelselmatig en opzettelijk inbreuk maken op eens anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die vrees aan te jagen. Dat is een delict dat onder de term belaging in art. 285b Sr strafbaar wordt gesteld’.

Reactie Minister

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter Horst reageerde net als haar voorganger Remkes afwijzend op deze kritiek van de CTIVD. Ze verwijst hierbij naar twee uitspraken van de rechtbank (LJN AU 7314 en LJN AV 4173). In het eerste geval vond de rechtbank de verstoren onrechtmatig in het tweede geval niet. Het eerste geval betrof de Amsterdamse Johanna W., het verhaal staat beschreven in de Themakrant Terrorisme. Volgens ter Horst oordeelde de rechtbank in beide gevallen dat er wel inbreuk was gemaakt op de persoonlijke levenssfeer, maar ‘dat er wel aan de algemene voorwaarden hiervoor in algemene zin wordt voldaan’.
De rechtbank bepaalde in de tweede zaak dat ‘de wettelijke grondslag voor de inbreuk op artikel 8 EVRM, gevonden kan worden in artikel 12 van de Politiewet, welk artikel de burgemeester de bevoegdheid geeft om aanwijzingen te geven aan de onder zijn gezag staande politie ten behoeve van de ordehandhaving’.
Bijzonder was de uitleg van de rechtbank, waarbij geconstateerd werd dat ‘het driemaal per dag door de straat rijden en stilhouden voor de woning komt neer op een bepaalde vorm van surveillance. Deze vorm van surveillance wordt ook toegepast in bepaalde wijken of naar aanleiding van bepaalde gebeurtenissen en heeft tot doel te laten merken dat de politie er is. Het uiteindelijke doel is preventie in het belang van de openbare orde. De bevoegdheid om deze aanwijzingen te geven geldt niet alleen ten aanzien van groepen, maar ook ten aanzien van een individu. Nu het om preventie gaat behoeft er, anders dan eiser heeft betoogd, geen sprake te zijn van een concrete verdenking’.
Ter Horst kan in deze uitspraak nog enigszins steun vinden voor haar stelling, hoewel het handelt om een specifiek geval (drie keer surveilleren op een dag) wat niet direct veralgemeniseerd kan worden. De uitspraak betreffende de zaak van Johanna W. ondergraaft echter de stelling van Ter Horst. Hier concludeerde de rechtbank dat ‘de grondslag voor verstoren klaarblijkelijk moet worden gevonden in de algemene bevoegdheden van de burgemeester (artikel 12 Polititewet)’.
De rechtbank stelde vervolgens vast dat ‘specifieke gepubliceerde beleidsregels over verstoren ontbreken’. De Burgemeester had in het Kort Geding wel verwezen naar ‘de landelijke lijn inzake het persoongericht verstoren’, maar heeft die niet kunnen tonen. Bovendien stelde de rechtbank vast dat ‘ de aanwijzing tot het verstoren van eiseres geen besluit is in de zin van de Awb en dat het kort geding het enige rechtsmiddel is voor een burger, die meent dat hij of zij ten onrechte wordt verstoord’ .
De conclusie van de rechtbank was vervolgens dat ‘het maar de vraag is of hiermee is voldaan aan het vereiste van aanwezigheid van juridische procedures om vermeend willekeurige inbreuken op fundamentele rechten aan te vechten en of dus kan worden gezegd dat deze inbreuk afdoende bij de wet is voorzien’.
Ter Horst stelt dat ‘de persoonsgerichte aanpak – aldus de vonnissen – toelaatbaar is mits in concreto wordt voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium en de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit’. Ze vergeet hierbij te vermelden dat er twijfel is over het vereiste van aanwezigheid van juridische procedures om vermeend willekeurige inbreuken op fundamentele rechten aan te vechten. Een belangrijk vereiste in een democratisch rechtstaat.

Ondanks deze reactie lijkt Ter Horst toch aan specifieke wettelijke regeling te gaan werken. Ze kondigde een brief aan waarin ze beloofd de Tweede Kamer diepgaand over dit verstoren in te lichten. In de brief zal Ter Horst nader ingaan op ‘het creëren van een specifieke wettelijke regeling voor de persoonsgerichte aanpak, waarbij een aantal zaken nader wordt vastgelegd en de mogelijkheden voor burgemeesters om tot een afgewogen oordeel te komen over de inzet van concrete persoonsgerichte maatregelen’.

De Tweede Kamer zal bij de behandeling van het zoel het toezichtrapport als de brief van Ter Horst aandachtig de conclusies van zowel de CTIVD, de rechters en de wetenschap dienen te bestuderen. Naast de wettelijke grondslag dient het daarbij ook te gaan over het ingrijpende karakter van de maatregelen.

Nova: Nieuw wapen tegen terrorisme
Van nachtbrakers tot terroristen, over persoonsger
Rechtspraak verstoren 1
Rechtspraak verstoren 2
Kritiek op persoonsgerichte aanpak onjuist
Toezichtsrapporten CTIVD