In 1996 start de zogenaamde Intergouvernementele Conferentie (igc) van de Europese Unie. Tijdens een igc staan institutionele en inhoudelijke hervormingen van de Europese Unie centraal. De uitbreiding van de Europese Unie met nieuwe lidstaten staat hoog op de agenda. Allerlei kwesties die raken aan de besluitvorming ­ en daarmee de machtsverhoudingen – binnen de EU nemen een prominente positie in.
Ook het Europese asiel- en migratiebeleid wordt door de regeringsleiders onder de loep genomen. Men wil twee grote kwesties regelen. De eerste is de integratie van Schengen in de Europese Unie. De Schengensamenwerking omvatte inmiddels alle lidstaten van de Europese Unie, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Een deel van de Schengenafspraken, namelijk de vaststelling welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, was met het Verdrag van Dublin al overgeheveld naar de Europese Unie. Daarnaast bestond inmiddels binnen de Europese Unie een volgroeide parallelle samenwerking op dit gebied. De Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken behandelt precies dezelfde onderwerpen als Schengen. Door Schengen in de Europese Unie te integreren, werden de twee elkaar in feite overlappende structuren in elkaar geschoven.
De opname van de Schengenafspraken in de Europese Unie was echter vooral strategisch van groot belang in het licht van de uitbreiding van de eu. Nieuwe lidstaten moeten namelijk de regels en besluiten van de JBZ-Raad in zijn geheel overnemen om toe te mogen treden. Deze JBZ-besluiten vertonen echter nogal wat gaten, vooral op het gebied van de buitengrenscontrole, informatie-uitwisseling, consulaire samenwerking en operationele samenwerking tussen justitie-, politie- en immigratiediensten. De integratie van Schengen, waar op deze terreinen veel meer vooruitgang was geboekt, bracht het zogenaamde JBZ-acquis (alle gemaakte afspraken en besluiten) in één keer op peil.

Het andere belangrijke punt vormde de zogenaamde communautarisering van het asiel- en migratiebeleid. Dit betekent dat de asiel- en migratiesamenwerking voortaan onder de zogenaamde Eerste Pijler van de Europese Unie valt, waar een aantal andere procedures geldt voor de besluitvorming. Het asiel- en migratiebeleid viel tot nu toe onder de zogenaamde Derde Pijler. In die pijler is de samenwerking intergouvernementeel: er kan alleen met eenparigheid van stemmen worden besloten door de Europese ministers, de Europese Commissie heeft geen recht om het initiatief te nemen tot afspraken, en instellingen als het Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie staan vrijwel buitenspel. Daarnaast zijn de gemaakte afspraken niet juridisch verbindend voor de lidstaten, tenzij ze in de vorm van een Verdrag worden gegoten.

In de Eerste Pijler kan met meerderheid van stemmen beslist worden. De Europese Commissie krijgt het recht van initiatief, het Europees Parlement krijgt grotere bevoegdheden en het Europese Hof van Justitie is bevoegd om de rechtmatigheid van de besluiten te toetsen. Bovenal hebben de besluiten een juridisch verbindende werking. Ze maken deel uit van het zogenaamde Gemeenschapsrecht, dat uitgaat boven het nationale recht van de lidstaten. De lidstaten die communautarisering van het asielbeleid voorstonden, waaronder Nederland, hoopten zo tot een meer slagvaardig beleid te komen.

Mitsen en maren

De IGC-onderhandelingen monden in 1997, onder het voorzitterschap van Nederland, uit in het Verdrag van Amsterdam. In het Verdrag van Amsterdam zijn de incorporatie van Schengen en de communautarisering van het asiel- en migratiebeleid inderdaad vastgelegd. Maar er zijn een groot aantal voorbehouden, overgangstermijnen en uitzonderingen in het Verdrag opgenomen, waardoor op belangrijke punten obstakels zijn opgeworpen voor een daadwerkelijke harmonisatie van het Europese asiel- en migratiebeleid.
Bij de integratie van Schengen vormde vooral de opstelling van het Verenigd Koninkrijk een probleem. Engeland wil sinds jaar en dag niets weten van de opheffing van de binnengrenscontroles in Europa. Het wil aan haar grenzen gewoon al het in- en uitgaande verkeer blijven controleren. Aangezien de afschaffing van de binnengrenscontroles een kernelement van de Schengensamenwerking is, ging Engeland niet zonder slag of stoot akkoord met de integratie van Schengen in de Europese Unie. Het eiste een uitzonderingspositie op, een zogenaamde opt-out-regeling. Dit houdt in dat Engeland niet gebonden is aan de Schengenbesluiten en ook niet deelneemt aan de verdere ontwikkeling van de Schengenregels. Engeland kan er wel te allen tijde voor kiezen om alsnog aan Schengen mee te doen. Ierland, dat via een paspoortunie aan Engeland gekoppeld zit, neemt dezelfde uitzonderingspositie in. Ook Denemarken eiste een aparte positie op. Het land wil soeverein blijven als het gaat om het verkeer van personen. Politiek gesproken kiest Denemarken wel voor deelname aan verdergaande integratie van het asiel- en migratiebeleid, maar juridisch heeft het een stok achter de deur om besluiten naast zich neer te leggen.

De integratie van de Schengensamenwerking in de Europese Unie betekent dus niet dat Schengen daarmee ophoudt te bestaan. Besluiten die voortborduren op in Schengenverband afgesproken maatregelen worden door de dertien Schengenlanden genomen. De vertegenwoordigers van Engeland en Ierland in de JBZ-Raad worden geacht op die momenten even wat anders te gaan doen en nemen niet deel aan de besluitvorming.
Om het nog ingewikkelder te maken: Engeland en Ierland hebben inmiddels aangekondigd wel aan delen van Schengen mee te willen doen, namelijk de politie- en justitiesamenwerking. Alleen als het gaat om kwesties die raken aan het vrije verkeer van personen (asiel en migratie dus) blijven ze aan de zijlijn staan.

De communautarisering van het asiel- en migratiebeleid kent een vergelijkbaar duizelingwekkend resultaat. Ogenschijnlijk lijkt het simpel: in het Verdrag van Amsterdam staat dat het asiel- en migratiebeleid voortaan onder de communautaire regels van de Europese Unie valt. Dit betekent dat de besluitvorming per gekwalificeerde meerderheid gebeurt. De Europese Commissie krijgt het recht van initiatief. Dit betekent dat de Europese Commissie het recht heeft voorstellen tot maatregelen in te dienen, die de Raad van Ministers moet goedkeuren. Het Europese Parlement krijgt medebeslissingsrecht en het Europese Hof van Justitie toetst of de genomen besluiten juridisch wel door de beugel kunnen.

Het rijtje ‘mitsen en maren’ dat de Europese regeringsleiders vervolgens aan deze afspraak toevoegde, ondergraaft deze helderheid echter vrijwel in haar geheel. Voor een periode van vijf jaar geldt de meerderheidsbesluitvorming niet ­ de ministers blijven met unanimiteit beslissen, wat betekent dat elk land een feitelijk vetorecht heeft. De Europese Commissie krijgt wel het initiatiefrecht, maar moet dit delen met de lidstaten; die kunnen dus ook nog steeds eigen voorstellen indienen.

Voor een periode van (minstens) vijf jaar staat ook het Europese Parlement buitenspel. Het mag slechts adviseren over de besluiten die de ministers willen nemen. Het heeft geen formele macht om iets in de melk te brokkelen. De ervaring tot nu toe is dat adviezen van het Europees Parlement op JBZ-terrein welwillend worden aangehoord en vervolgens genegeerd ­ als het Europees Parlement al de kans krijgt advies uit te brengen voordat de JBZ-Raad een besluit neemt. Met de regelmaat van de klok wordt ook die kleine bevoegdheid het Europees Parlement niet gegund.

Het Europese Hof van Justitie krijgt wel de bevoegdheid om de rechtmatigheid van genomen besluiten te toetsen en te controleren of de lidstaten zich wel aan de genomen besluiten houden. Maar alleen de Europese Raad, de Europese Commissie of een lidstaat mag aan het Hof vragen om zich over een kwestie te buigen. Zo blijft het Europese Hof van Justitie buiten het bereik van individuele asielzoekers die over de Europese regelgeving struikelen. Voor de Europese lidstaten was het idee van duizenden asielzoekers die in beroep gaan bij het Europese Hof van Justitie een levende nachtmerrie.

Ten slotte werd er nóg een dam opgeworpen tegen daadwerkelijke communautarisering. Het is geen automatisme dat na de periode van vijf jaar wél meerderheidsbesluitvorming plaatsvindt en dat het Europese Parlement een wat volwassener rol krijgt. Onder sterke druk van Duitsland is bepaald dat de ministers unaniem moeten beslissen óf dit gebeurt. De kans dat de periode van vijf jaar unanieme besluitvorming met onbepaalde tijd wordt verlengd, is dus in het geheel niet denkbeeldig.

Noodsituatie

Ook op andere punten in het Verdrag van Amsterdam staan besluiten die ertoe leiden dat de lidstaten veel ruimte houden voor nationaal beleid. In een verklaring die op Frans initiatief is toegevoegd, staat dat het niveau van bescherming en veiligheid in de Europese Unie van hetzelfde niveau moet zijn als onder Schengen. Dit kan worden opgevat als een achterdeur om bij twijfels aan de kwaliteit van de buitengrenscontroles (of overwegingen van politieke aard) weer tot binnengrenscontroles over te gaan.

Een ander artikel bepaalt dat in een ‘noodsituatie die wordt gekenmerkt door een plotselinge toevloed van onderdanen uit een derde land’ maatregelen mogen worden genomen om op te treden.(1) Ook dit wordt gezien als een achterdeur om nationaal beleid te kunnen voeren, bijvoorbeeld het dichtgooien van de grenzen of het hanteren van een afwijkend visumregime, als dat zo mocht uitkomen.

Ten slotte is ook het ‘Protocol inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie’ het vermelden waard. Spanje stond op de toevoeging van dit Protocol. Het is de Spanjaarden een doorn in het oog dat landen als België weleens asiel verlenen aan Basken die door de Spaanse regering van betrokkenheid bij de eta worden beschuldigd. Organisaties als de unhcr en mensenrechtenorganisaties protesteerden fel tegen dit Protocol. Het vormt in feite een soort territoriale uitzondering op het Verdrag van Genève. Bovendien gaat het er klakkeloos van uit dat in eu-landen absoluut geen sprake is (of ooit zal zijn) van politieke vervolging of schending van de mensenrechten.

Alle regels en besluiten over asiel- en migratiebeleid en de politie- en justitiesamenwerking(2) die in het Verdrag van Amsterdam staan, zijn verheven tot een officiële doelstelling van de Europese Unie, namelijk te komen tot een ‘Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid’. Officieel luidt het dat de Europese Unie moet worden gehandhaafd als

…een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, immigratie, asiel en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.(3)

Voor het eerst wordt daarmee in een EU-verdrag expliciet de koppeling gelegd tussen vrij personenverkeer en de zogenaamde `flankerende’ of `compenserende’ maatregelen. De stille aanname die al jarenlang onder het beleid lag ­ als je de binnengrenscontroles opheft moeten er tal van maatregelen genomen worden om te voorkomen dat Europa overspoeld wordt door drugscriminelen, terroristen en illegale immigranten of anderszins een lustoord wordt voor kwaadwillenden ­ is daarmee tot officieel uitgangspunt van beleid gepromoveerd.

De deskundigen die zich over het verdrag uitlaten, vinden allen dat het geheel een onleesbaar werkje is geworden. Monica den Boer, verbonden aan het Europese Instituut voor Bestuurskunde in Maastricht schrijft:

Het verdrag kan worden gekarakteriseerd als een zeer ingewikkeld, moeilijk leesbaar verdrag. De inzet om de Unie dichterbij de burger te brengen, kan als een mislukking worden beschouwd.(4)

Ze vindt dat er weliswaar enige vooruitgang is geboekt op het terrein van democratische controle, maar dat het verdrag erg in het teken van ‘veiligheid’ staat.

Cees Groenendijk, hoogleraar rechtssociologie in Nijmegen, omschrijft het verdrag als

…een lappendeken van protocollen met door veelvuldige door- en terugverwijzingen deels onleesbare bepalingen waardoor het een onoverzichtelijk ven regels is geworden.(5)

Hij verwacht niet dat er de eerste jaren veel verandert op asiel- en migratieterrein.

De Tweede Kamer is tevreden over het Verdrag, met uitzondering van GroenLinks en de Socialistische Partij. De incorporatie van Schengen en de communautarisering van het asiel- en migratiebeleid worden als winstpunten gezien.
Wel maakt de Kamer zich bezorgd over haar democratische controlemogelijkheden. De regering vindt bijvoorbeeld dat de Kamer geen instemmingsrecht heeft bij de omzetting van het Schengen-acquis in regels van de Europese Unie. Dit is slechts een technische operatie, stelt staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Michiel Patijn. De Kamer heeft alle Schengenregels al eens gezien en goedgekeurd, dus heeft haar zegje kunnen doen.
Het PvdA-kamerlid Gerrit Jan van Oven dient een motie in om het instemmingsrecht van de Kamer toch te handhaven. Een deel van de Schengenregels, namelijk die door het hoogste ambtelijke college van Schengen, de Centrale Groep, zelfstandig zijn vastgelegd, heeft het Parlement nooit gezien. Ook anderszins wil de Kamer een vinger aan de pols kunnen houden.
De Kamer maakt zich ook zorgen over de schimmige situatie die ontstaat op asiel- en migratiebeleid. Deze terreinen vallen officieel onder de eerste, communautaire pijler van de Unie. Normaliter kan hier het Europees Parlement enige invloed uitoefenen. Gedurende vijf jaar staat het Europees Parlement echter buitenspel, terwijl er wel bindende besluiten genomen zullen worden. Een gevaarlijk democratisch vacuüm, vindt de Kamer. Daarom wil ze dat haar instemmingsrecht, zoals dat voor het Verdrag van Amsterdam gold voor asiel- en migratiekwesties, ook in de nieuwe situatie gehandhaafd blijft. Uiteindelijk zwicht de regering voor deze eis.

Democratische horreur

Terwijl de verschillende nationale parlementen zich buigen over de ratificatie van het Verdrag van Amsterdam, wordt een begin gemaakt met de overheveling van de Schengenbepalingen naar de Europese Unie. In het Verdrag staat dat bij de inwerkingtreding van Amsterdam duidelijk moet zijn hoe de regels precies opgenomen worden in het Unierecht.
Deze operatie is, zacht uitgedrukt, zeer complex. De vaststelling van staatssecretaris Patijn dat het hier een technische operatie betreft, klopt in de kern. De lidstaten wilden namelijk kost wat kost voorkomen dat de vaak moeizaam tot stand gekomen Schengenregels opnieuw ter discussie zouden komen te staan. ‘Op deze wijze wordt voorkomen dat de integratie van het Schengen-acquis wordt aangegrepen als een gelegenheid om delen ervan te heronderhandelen of aan te passen’, schrijft Patijn aan de Kamer.(6)
Het gevolg van deze procedure is dat de Schengenregels, zo’n tweehonderd bladzijden met gedetailleerde regelgeving, bindende Uniewetgeving worden zonder dat het Europees Parlement er zich ooit over heeft kunnen uitspreken. Ook het Europese Hof heeft de bepalingen nooit getoetst. De nationale parlementen hebben wel enige controle kunnen uitvoeren op de ontwikkeling van de Schengenregels, maar de praktijk verschilde sterk per land. Kortom: een groot deel van de Uniewetgeving komt door deze operatie tot stand zonder enige vorm van democratische controle of goedkeuring. ‘De wens om de onderhandelingen over reeds aanvaarde regels niet te heropenen is uit overwegingen van efficiëntie begrijpelijk, maar vanuit democratisch opzicht is dit een horreur’, becommentarieerde professor Groenendijk.(7)

De precieze vaststelling van het Schengen-acquis en de verdeling over de Eerste en Derde Pijler is niet zonder slag of stoot verlopen. Van elke bepaling is bekeken of het juridisch bindend is, of het niet door de tijd of omstandigheden achterhaald is dan wel wordt bestreken door bestaande eu-procedures of regelgeving. Vervolgens is voor elke bepaling een rechtsgrondslag gezocht in de Eerste of de Derde Pijler van de Europese Unie.
De onderhandelingen werden belast door het conflict tussen het Verenigd Koninkrijk en Spanje over de status van Gibraltar. Dit is een oud probleem in de Europese Unie, waardoor het bijvoorbeeld nooit mogelijk is geweest een verdrag over de buitengrenscontroles af te sluiten. Spanje wil Gibraltar buiten het vrije personenverkeer van de Europese Unie houden en gaat met geen enkele maatregel akkoord die een legitimering van Gibraltar als kolonie van het Verenigd Koninkrijk zou kunnen betekenen.
Daarnaast is de verdeling over de Eerste en Derde pijler niet zonder politieke betekenis. In de communautaire Eerste Pijler heeft het Hof van Justitie een grotere bevoegdheid en wordt op termijn gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming mogelijk. Ook krijgt het Europese Parlement vijf jaar na inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam medebeslissingsrecht op (een deel van) dit terrein en krijgt de Europese Commissie het exclusieve initiatiefrecht.
Voor de toekomstige ontwikkeling van het acquis maakt het dus nogal wat uit onder welke Pijler dat gebeurt.
Volgens toenmalig staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Patijn, gebruikten een aantal lidstaten de verdeling van het Schengen-acquis dan ook om de communautarisering van het asiel- en migratiebeleid, waartoe in Amsterdam werd besloten, deels weer teniet te doen. ‘Af en toe zijn er achterhoedegevechten. Er zijn landen die betreuren dat de nieuwe titel IIIa (bepalingen over asiel en migratie, red.) aan de eerste pijler is toebedeeld. Zij trachten een stukje daarvan via de achterdeur weer terug te halen’, verklaarde hij in juni 1998 in de Kamer.(8)
De onderhandelingen werden extra gecompliceerd door de tijdsdruk. Schengenbepalingen, waarvan de nieuwe rechtsgrondslag niet is vastgesteld op het moment dat het Verdrag van Amsterdam in werking treedt, vallen automatisch onder de intergouvernementele Derde Pijler. Lidstaten die zich met enige tegenzin hadden neergelegd bij de communautarisering van het asiel- en migratiebeleid, hadden zo een voorsprong in de onderhandelingen, waar met eenparigheid van stemmen besloten wordt.
Tijdens de Algemene Raad van 28 april bereikten de lidstaten op de valreep een politiek akkoord over de verdeling van het Schengen-acquis. De angel werd uit het Gibraltar-conflict gehaald door vast te leggen dat het de nationale bevoegdheid van lidstaten blijft om landen en reisdocumenten al dan niet te erkennen. Hiermee verzekerde Spanje zich ervan nooit door meerderheidsbesluitvorming gedwongen te kunnen worden Gibraltar als kolonie van Engeland te erkennen.
Bij de verdeling van het acquis is op redelijk logische wijze de aard van de bepalingen gevolgd. Alles wat met politie en justitie te maken heeft (drugs, grensoverschrijdende politiesamenwerking, uitlevering, hulp in strafzaken) is onder de Derde Pijler geschoven. Bepalingen over het vrije verkeer van personen (grenscontroles, visumafgifte) is in de Eerste Pijler terechtgekomen. Alleen besluiten op het gebied van mensensmokkel en de bestrijding van illegale immigratie hebben een dubbele rechtsgrondslag gekregen. Op dit gebied lopen politiële en vreemdelingrechtelijke aspecten vrijwel geheel door elkaar heen.
Er is één grote uitzondering: het Schengen Informatie Systeem (sis) is in zijn geheel onder de Derde Pijler terechtgekomen. In het sis staan zowel gegevens geregistreerd die aan het vrije verkeer van personen raken (personen die de toegang geweigerd moet worden), als gegevens die onder de politie- en justitiesamenwerking vallen (gezochte personen, gestolen auto’s). De Europese Commissie en de Juridische Dienst van de Europese Raad vonden dat het sis in beide Pijlers een rechtsgrondslag moest krijgen. Het sis zou vervolgens als een soort agentschap door de Europese Commissie beheerd worden.
Een meerderheid van de lidstaten kwalificeerde het sis echter als een pure vorm van politiële samenwerking, die in de Derde Pijler thuishoort. Andere lidstaten, waaronder Nederland en Duitsland, stelden een compromis voor: het beheer blijft onder de Derde Pijler vallen, de bepalingen met betrekking tot signalering en gegevensbescherming worden al naar het gelang het onderwerp verdeeld over de Eerste en Derde Pijler.
Dat compromis bleek niet haalbaar. Over het sis werd geen besluit genomen, waardoor het automatisch onder de Derde Pijler valt. Dat er geen besluit is genomen heeft juridische consequenties. Was de onderbrenging van het sis in de Derde Pijler een officieel besluit geweest, dan had de Europese Commissie in principe naar het Europese Hof van Justitie kunnen stappen. De Juridische Dienst van de Raad heeft voorspeld dat een dergelijke gang naar de rechter waarschijnlijk succesvol zou zijn. Door geen officieel besluit te nemen is deze gang naar de rechter geblokkeerd.
Door de opname in de Derde Pijler blijft het beheer van het sis in handen van de lidstaten. Welke (persoons)gegevens worden opgeslagen blijft ook een zaak van de lidstaten, waarbij de nationale privacyregelingen gelden. Iemand die vindt ten onrechte in het sis te zijn opgenomen, kan niet naar het Europese Hof van Justitie stappen. De onafhankelijke controle op het sis blijft bij de Gemeenschappelijke Controle Autoriteit (gca) liggen. In het verleden riep dat nog weleens problemen op. De gca vond en vindt dat het haar controlerende taak niet optimaal kan vervullen door tegenwerking van lidstaten.

Parlement buitenspel

Door de besluitvorming op het laatste moment heeft het Nederlandse parlement nauwelijks zeggenschap gehad over de verdeling van het Schengen-acquis. Het politieke akkoord, waarmee de regering in de Algemene Raad van 26 april 1999 instemde, was de Kamer niet voorgelegd. Volgens de afspraken mag de regering niet instemmen met besluiten die de Kamer nog niet heeft beoordeeld. In dit geval betekende dat echter dat er geen besluitvorming over de verdeling van het Schengen-acquis zou plaatsvinden, waardoor het automatisch in zijn geheel onder de Derde Pijler viel. En dat was nu precies wat de Kamer niet wilde. ‘We worden eigenlijk min of meer voor het blok gezet’, vatte het cda-kamerlid Maxime Verhagen de ontstane situatie samen.(9)
Dat de kamerleden tijdens het meireces uiteindelijk de Duitstalige versies van de genomen besluiten, die op de Europese Raad van 18 mei 1999 werden geformaliseerd, ter goedkeuring kregen toegezonden, was dan ook niet meer dan een doekje voor het bloeden. Voor de Kamer viel er weinig meer te kiezen.
Met de verdeling van het Schengen-acquis is in één klap een groot aantal bepalingen toegevoegd aan de wetgeving van de Europese Unie. Een aantal van die bepalingen is en blijft vertrouwelijk. Het zijn bijlagen van de Gemeenschappelijke Visuminstructie, het Gemeenschappelijke Handboek (over de grenscontroles) en het Sirene-handboek (dat gaat over de raadpleging van het sis). Daarnaast blijven twee vertrouwelijke bijlagen van het eerste Akkoord van Schengen (over immigratie en veiligheid) geheim.

Bij de verdere ontwikkeling van de ‘oude’ Schengenbesluiten zal elke keer weer bepaald worden of het onder de Eerste dan wel de Derde Pijler valt. Dat staat garant voor touwtrekken tussen de voor- en tegenstanders van een communautaire aanpak, een politieke strijd die zich zal toespitsen op het vrije verkeer van personen. Een zekere verbrokkeling van het asiel- en migratiebeleid is met de onderbrenging van het sis in de Derde Pijler al een feit.
Een verdere verbrokkeling van wat tot voor kort een eenduidig acquis was lijkt onvermijdelijk. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben inmiddels laten weten wel aan het politiële deel van Schengen mee te willen doen, maar niet aan het asiel- en migratiegedeelte.

De toetreding van nieuwe leden tot de Europese Unie zal ook niet zonder effect zijn. Nu al neemt Griekenland een uitzonderingspositie in. De Schengenbepalingen zijn slechts gedeeltelijk voor Griekenland in werking gesteld, omdat er voortdurend twijfel is aan de kwaliteit van de Griekse buitengrenscontroles. Voor nieuwe lidstaten zal dit ook een breekpunt zijn. Bij de behandeling van het Verdrag van Amsterdam gaf staatssecretaris Benschop aan nieuwe uitzonderingsbepalingen te verwachten.

Als je kijkt naar de afweging van belangen tussen de Unie en de toetredende landen, zal eerder van de zijde van de Unie worden aangedrongen op beperkingen van het vrije personenverkeer of op overgangstermijnen. Dat is de politieke werkelijkheid bij dit onderwerp.(10)

Niels Bracke, verbonden aan het directoraat-generaal van de Europese Unie dat Justitie en Binnenlandse Zaken bestiert, concludeerde:

De mogelijkheid van flexibele samenwerking, opt-outs voor lidstaten en de ingewikkelde manier waarop het Schengen-acquis wordt geïntegreerd, zal in toenemende mate leiden tot een Europa en een Europese wetgeving à la carte. De situatie zal moeilijk uit te voeren zijn en vrijwel onmogelijk te begrijpen voor buitenstaanders.(11)

Ruimte van veiligheid

Het Verdrag van Amsterdam stelt een ‘Ruimte van Vrijheid, Veiligheid, en Rechtvaardigheid’ (rvvr) in het vooruitzicht, die concreet vorm moet krijgen door het geheel aan wetgeving en beleid op het gebied van asiel- en migratie enerzijds en de politie- en justitiesamenwerking anderzijds. Al snel kwam dan ook de vraag: hoe gaan we dat aanpakken?
De Europese regeringsleiders roepen tijdens de Europese Top in Cardiff op 15 en 16 juni 1998 de JBZ-Raad en de Europese Commissie op om een actieplan op te stellen. In dit actieplan moet de weg staan uitgestippeld die leidt naar de invulling van de rvvr. Tijdens de Europese Top in Pörtschach onderstreepten de regeringsleiders nog eens hoeveel belang zij aan dit onderwerp hechten. Ze besloten dat in oktober 1999 een speciale Europese Top aan het onderwerp gewijd zal worden.
In het actieplan dat de Europese Commissie en de jbz-Raad presenteren, stipuleren de beide instanties nog eens waar het om gaat.

De begrippen vrijheid, rechtvaardigheid en veiligheid hangen nauw met elkaar samen. Vrijheid verliest haar betekenis wanneer het niet kan worden genoten in een veilige omgeving en met de volle ondersteuning van een systeem van rechtvaardigheid waarin alle burgers en ingezetenen van de Europese Unie vertrouwen hebben. Deze drie onscheidbare concepten hebben een gemeenschappelijke denominator ­ mensen ­ en het een kan niet worden bereikt zonder de anderen.(12)

Het concept vrijheid moet volgens het actieplan breed worden opgevat. Het gaat niet langer slechts om het vrij verkeer van personen, maar ook om de vrijheid te leven in een gezagsgetrouwe omgeving waar alle autoriteiten hun uiterste best doen iedereen die de vrijheid bedreigt, te bestrijden. Vrijheid vraagt ook om de respectering van fundamentele mensenrechten, privacy en bescherming van persoonlijke gegevens.
Op het gebied van asiel- en migratie leidt de ‘onderlinge verwevenheid’ van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot een programma dat enerzijds de rechten van legale derdelanders versterkt en bescherming biedt aan asielzoekers en anderzijds illegale immigratie te vuur en te zwaard bestrijdt.
Het concept veiligheid betekent volgens het actieplan vergaande politie- en justitiesamenwerking tegen zware criminaliteit, waarvan het Verdrag van Amsterdam stelt dat dit bestaat uit ‘georganiseerde criminaliteit of anderszins, speciaal terrorisme, mensensmokkel en misdaden tegen kinderen, drugshandel en wapenhandel, corruptie en fraude’. Europol is de spin in het Europese politieweb.
Het concept rechtvaardigheid wordt ingevuld met juridische samenwerking, toegang tot de rechter, en burgerrechten.

In het Verdrag van Amsterdam is een periode van vijf jaar gesteld voor de realisering van alle maatregelen die de rvvr vorm geven. In het actieplan wordt een aantal prioriteiten gesteld. Bepaalde maatregelen moeten al binnen twee jaar zijn aangenomen. Bij asiel en migratie gaat het daarbij om beoordeling van herkomstlanden om een landenspecifieke geïntegreerde aanpak te formuleren;

* vervolmaking van het Verdrag van Dublin en onderzoek naar de mogelijkheid om het Verdrag van Dublin tot Uniewetgeving te maken; invoering van Eurodac;
* minimumnormen voor de asielprocedure;
* het limiteren van secundaire vluchtstromen tussen de lidstaten; minimumnormen voor de opvang van asielzoekers;
* een studie uitvoeren naar de voors en tegens van een Europese asielprocedure en naar rechten van derdelanders; een gezamenlijk Europees verwijderingsbeleid; bestrijding van illegale immigratie; en een gezamenlijk visumbeleid

Bij de maatregelen die op het gebied van politiesamenwerking binnen twee jaar moeten worden genomen, stelt het actieplan dat ‘de bestrijding van illegale immigratienetwerken een van de prioriteiten van operationele samenwerking moet zijn’.

Het Europees Parlement wordt om advies gevraagd over het Actieplan. De Commissie Openbare Vrijheden en Binnenlandse Zaken kraakt enige kritische noten. Het plan dat haar wordt voorgelegd is al aangenomen door de Europese regeringsleiders.

Waar hebben we het dan nog over, vraagt de commissie zich hardop af.
De Europese Commissie is er minder aan gelegen democratische legitimiteit voor haar voorstellen te zoeken dan om steun van de lidstaten te verkrijgen.(14)

Verder vindt de commissie de voorstellen maar vaag, wijst erop dat er geen duidelijke politieke doelstellingen zijn geformuleerd en eist dat het Europees parlement zo snel mogelijk medebeslissingsrecht krijgt op asiel-, migratie, – en politieterrein.
De Commissie Juridische zaken en rechten van de burger van het Europees Parlement is ook ontevreden met het actieplan. Een essentieel punt, namelijk de grondrechten en fundamentele vrijheden, ontbreekt in het actieplan. De commissie vindt dat onacceptabel.
In de Resolutie die het Europees Parlement aanneemt, ondersteunt ze het streven naar een Europese ruimte van ‘Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid’, maar legt de accenten andersom. Waar in het actieplan de nadruk ligt op de bestrijding van bijvoorbeeld illegale immigratie en mensensmokkel, legt het Europees Parlement de nadruk op de grondrechten in de Europese Unie en het democratisch gehalte van de Unie.

1. Artikel 64 Verdrag van Amsterdam.

2. De Europese politiesamenwerking heeft onder het Verdrag van Amsterdam nog steeds een exclusief intergouvernementeel karakter. Dat betekent dat de JBZ-Raad hierover met eenparigheid van stemmen beslist en dat Europese instellingen als de Europese Commissie, het Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie geen zeggenschap hebben op dit gebied.

3. Artikel B Verdrag van Amsterdam (?).

4. Monica den Boer in het Nederlands Juristen Blad, 3 oktober 1997.

5. Migrantenrecht 97/7.

6. 6 Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, 23 oktober 1997.

7. 7 Migrantenrecht 97/7.

8. 8 Kamerstukken 19 326 nr. 201, 23 juni 1999.

9. 9 Kamerstukken 19 326 nr. 224, 27 april 1999.

10. Behandeling Verdrag van Amsterdam,

11. Niels Bracke, Flexibility, justice cooperation and the treaty of amsterdam, lecture for the Conference ‘cooperation in the field of justice and home affairs and schengen after Amsterdam ­ the creation of an area of freedom, security and justice’. Trier, 22-23 oktober 1998.

12. `Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice’, document 13844/98, 7 december 1998.

13. Eurodac is een computersysteem waarmee de vingerafdrukken van asielzoekers kunnen worden vergeleken, om de verantwoordelijke staat vast te stellen.

14. Commissie Openbare Vrijheden en Binnenlandse Zaken, `Verslag, resolutie en adviezen over het actieplan van de Raad en Commissie over de wijze waarop de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam over een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd’. Europees Parlement, A4-0133/99, 18 maart 1999.